内容提要：本文从法史学的视角总结青海法律援助的经验，揭示法律援助的价值；从社会法学的视角，分析目前法律援助工作存在的问题，探寻青海等边远地区法律援助滞后的原因，并对新形势下如何发展青海法律援助事业提出相应的对策。
关键词：青海 法律援助 制度完善
法律援助（legal aid），也称法律救助、法律扶助，是指由政府设立的法律援助机构组织法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或者特殊案件的当事人提供法律服务并减免法律服务费，①以保障其合法权益得以实现的一项法律制度。我国的法律援助虽起步晚，但经历了由下而上、由自发到自觉、由社会推动到国家主导的发展过程，成效显著。自2003年9月国务院颁布《法律援助条例》以来，青海省认真贯彻落实该条例，牢固树立社会主义法治理念，坚持以人为本，为维护困难群众的合法权益，促进社会的公平正义，维护社会和谐稳定作出了积极贡献，目前，青海法律援助事业也正呈现出蓬勃兴起与发展的态势。但是，随着法律援助制度的进一步实施和发展，同时也出现了一些应当改进提高和亟待解决的问题。如何将法律援助作为改善民生问题的重大问题，进一步发展法律援助事业，是新时期我们应当解决的一个重大课题。
一、青海法律援助的基本情况
青海省属于经济欠发达地区，据2007年人口变动情况抽样调查资料推算，2007年底全省总人口为551.6万人，2008年全省经济总量为961亿元；按照2000年的贫困标准，全省贫困人口到2007年底还有86.8万人，弱势群体基数大，法律援助需求量多，供需矛盾突出，法律援助案件地域跨度大，办案成本高。自2004年以来，青海省各级司法行政机关和法律援助工作者认真践行“三个代表” 的重要思想，从维护司法公正、维护社会和谐稳定出发，开拓创新、扎实工作，
① 宫晓冰主编：《法律援助人员工作手册》，中国检察出版社2003年版，第3页。
在社会各界的大力支持下，法律援助工作取得了显著的成效，为保护社会贫弱群体的合法权益，维护司法公平正义、维护社会稳定，做出了积极的贡献。
（一）全省逐步形成法律援助服务网络
青海省法律援助中心经省编委批准，于1998年正式挂牌成立，性质为全额拨款参照公务员管理的副处级事业单位，现有编制数为6人。从2004年起，各地司法行政机关，根据省政府174号关于“县以上各级人民政府要抓好法律援助机构建设”的要求，积极向党委和政府汇报情况，在主管领导的主持下，会同编制、财政等部门研究贯彻落实问题，法律援助机构建设取得重大进展。目前，全省共建立县以上政府法律援助机构55家，非政府性质法律援助机构1家，共建立各类法律援助工作站340个，法律援助服务网络已经初步建成。截止到2008年底，全省县级以上政府法律援助机构已经全部成立，设有省、地、市法律援助机构9个，县、区法律援助机构46个，建立法律援助中心56家，设有法律援助工作站535个（乡镇285个，社团250个），初步形成了省、州（地、市）、县法律援助中心为主，乡、镇和各级工、青、妇、残、监狱、劳教等法律援助工作站为辅助的法律援助网络体系。
（二）法律援助的社会知晓面不断扩大
从2004年来，青海省法律援助中心根据司法部的统一要求，把宣传《法律援助条例》确定为中心年度宣传工作任务的重中之重，投入大量的财力，提出具体明确的要求，以突出政府责任为重点，普及法律援助知识为目标，指定专人负责的形式，通过《青海日报》、《青海法制报》、《西海都市报》、《青海律师》、《党的生活》、《青海司法》等报刊杂志和广播电视网络，制作专题节目，全面系统地介绍《法律援助条例》及法律援助知识。省法律援助中心编印了《青海法律援助工作手册》、《法律援助指南》、藏文版的国务院《法律援助条例》和《青海省法律援助条例》、法律援助制度、政策解答、诠释等资料5万份；争取到中国法律援助基金会法律援助宣传挂图800套（价值约8.8万元），配发各法律援助中心和基层司法局、各法律服务机构，并向群众散发；并设计印制了“法律援助流程图”、“法律援助申请材料”、“法律援助的范围”、“法律援助的申请”等公示图表400张，统一下发全省各法律援助中心，要求贴挂于办公场所。通过这些宣传手段，使广大的老百姓了解了什么是法律援助，懂得如何通过申请法律援助来保护自己合法权益，利用法律援助保护自己合法权益的能力有了较大提高，人民群众对司法公正和建立法治国家的信心明显增强。
（三）形成了比较完备的法律援助制度体系
2001年，青海省人大常委会通过了《青海省法律援助条例》，该《条例》就法律援助工作的性质、援助对象、范围、援助形式、程序、权利义务、经费保障、法律责任等作了规定。从2004年开始，省司法厅会同省妇联、省残联、团省委、省老龄委等部门，先后制定了《青海省妇女法律援助工作办法》、《青海省残疾人法律援助工作办法》、《青海省服刑人员、劳教人员法律援助暂行办法》、《青海省职工法律援助工作办法》、《青海未成年人法律援助工作办法》、《青海老年人法律援助工作办法》等8个法律援助工作办法，制定下发了《关于办理刑事指定辩护案件法律援助的若干规定》，《青海省法律援助事务办理规则》《青海省法律援助工作站管理暂行办法》、《司法救助与法律援助有关事项的通知》《青海省法律援助经费管理办法》《青海省司法厅关于认真做好进城务工农民法律服务和法律援助工作的通知》《青海省司法厅关于印发<中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法>的通知》，《关于青海省法律援助工作的若干规定》等规章制度和规范性文件，对青海省法律援助事业发展中涉及到的诸如机构建设、经费保障、人员配备等诸多问题，提出了要求，对法律援助案件的受理、登记、指派、质量评查，法律服务人员履行法律援助义务作出了明确的规定，从而保证了办案质量和社会效果。目前，我省法律援助整体工作有《条例》、具体工作有《办法》、《规则》，形成了比较完备、规范的制度体系。
为了切实解决困难群众打不起官司的问题，青海省法律援助中心与省高级人民法院联合下发文件，对司法救助和法律援助的衔接、配合问题作出了具体规定，规定当事人申请司法救助，经人民法院审查决定给予缓、免交诉讼费的司法救助，且该救助内容符合法律援助范围的，法院应当同时告知该当事人可以向当地法律援助机构申请法律援助。法律援助机构依据人民法院的司法救助决定，应当给予法律援助；当事人申请法律援助，法律援助机构经审查决定给予法律援助的，应当同时告知该当事人可以向有管辖权的人民法院申请缓、免交诉讼费的司法救助。人民法院依据法律援助机构的法律援助决定，应当给予申请人缓、免交诉讼费的司法救助。上述规定使法律援助和司法救助有机衔接起来，为困难群众维权创造了便利条件。
（四）初步建立了法律援助经费保障机制
自青海省人民政府（2003）174号文件下发以来，各级政府按照“法律援助经费采取以政府预算为主，社会捐助等多渠道筹措施的办法解决，具体实施中，按全省年总人口每人每年0.2元的标准列入财政预算”的规定，逐步加大了对法律援助经费的投入，在财政状况非常困难的情况下，把法律援助经费列入财政预算，使法律援助经费有了初步保障。中央补助青海省的105万法律援助办案专款和中国法律援助基金会给我省国家级贫困县补贴也严格按照要求下拨各地。2006年，全省法律援助专项经费达到203万元。2007年省政府已批转省司法厅、省财政厅关于法律援助受援标准和法律援助办案补贴标准方面的意见。该《意见》规定：“从2007年起，省级财政承担的法律援助经费在人均0.05元基础上分三年分别提高到0.10元/人、0.15元/人、0.20元/人；州（地、市）财政承担的法律援助经费在人均0.15元基础上分三年分别提高到0.20元/人、0.25元/人、0.30元/人；县级财政承担的法律援助经费在人均0.15元基础上分三年分别提高到0.20元/人、0.25元/人、0.30元/人”《意见》同时调整了我省法律援助经济困难标准，将原来确定的法律援助经济困难标准“享受最底生活保障的城镇居民和农牧区贫困人口”，调整为“城镇居民人均月收入低于300元，农民人均年收入低于1000元，牧民人均年收入低于1200元”。对律师办理法律援助案件、公证法律援助案件、非诉讼法律援助案件以及法律援助咨询补助标准作了适当调整和具体规定。现在，我省法律援助经费有了初步保障，建立了基本的经费保障机制。
（五）承办法律援助案件，切实为当事人提供了法律服务
法律援助的社会效益，最终要通过办理法律援助案件体现出来，办理法律援助案件是今后各项工作的出发点和落脚点。近年来，青海省紧紧围绕一些领导和群众关心的难点、热点问题，开展法律援助工作，为政府分忧、为群众解难。自2003年《法律援助条例》颁布以来，全省共办案25000多件，受援群众达5万人。2007年，全省法律援助案件数量有较大的增长，共承办各类法律援助案件3756件，比2006年增加1303件，增长率为53.1%。各级法律援助机构共接待公民法律咨询12811人次，其中接待来访8824人次，来信来电3987人次。2008年，办理各类法律援助案件4935件，较2003年增长了5倍多，平均每年以40%以上的速度增长。① 我省法律援助案件承办主要以社会律师为主、基层法律服务工作者为主，社会组织人员在办理非诉讼案件中发挥着重要作用。社会律师办理
① 该数据来源于青海省法律援助中心2008年工作总结及全国第5次法律援助会议经验交流发言材料。
案件822件，占办案总数的21.9%；基层法律服务工作者办理案件1692件，占办案总数的45%；社会组织人员办理案件673件，占办案总数的17.9%；法律援
助机构工作人员办理案件569件，占办案总数的15.2%。社会律师、基层法律服务工作者、社会组织人员和法律援助机构工作人员办案数之比为22：42：18：15。
（六）为农民工等弱势群体提供专项法律援助服务
根据青海省就业局提供的数字：2005年我省农民工外出务工89万人次，人均年收入2300元。2006年我省农民工外出务工93.77万人次，输入地主要为广东、江苏、福建等省区，人均年收入2700元。2005年青海省接纳的省内外农民工大约为33万人次，2006年接纳的农民工大约为32.3万人次，其中大多为四川、重庆、湖北等省市的农民工；自2003年全省共拖欠农民工工资3.2亿元，截止2007年2月底已清欠3.1亿元，尚有956万元未清欠。为了进一步整合资源，扩大法律援助的覆盖面，充分发挥社会团体法律援助站在维护弱势群体合法权益、实现社会公平正义中的作用。我省开展了以“追讨农民工工资”为内容的法律援助专项工作，建立了青海省农民工法律援助的“绿色通道”，取得了较好的社会效果。近几年来，先后为4600余名农民工提供了法律援助，办理农民工工资纠纷法律援助案件400多件，追回拖欠工资款近400余万元。循化、民和等县，根据本地外出民工多，拖欠农民工工资问题突出的实际，把法律援助的工作重点放在为农民工讨要劳动工资报酬上，先后共办理涉及农民工的法律援助案件38件，依法追回农民工工资100多万元，有力地排除了社会不稳定因素，取得了良好的社会效益。祁连、泽库等县，根据牧区地域辽阔，道路艰险、人口分散的实际，利用人民法院巡回法庭到基层开庭的便利，把法律援助送到农牧民家中，切实帮助他们解决实际问题，充分体现出党和政府关心群众疾苦，执政为民的精神和宗旨，2008年上半年，全省共办理法律援助案件1136件，比去年同期增长近20%，扩大了法律援助的社会影响。与此同时，积极探索农民工输出地和输入地法律援助机构的工作协调机制，加强异地协作，降低办案成本。引导法律服务从业人员，积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协商及调解活动；鼓励和支持律师事务所、公证处对经济确有困难又达不到法律援助条件的农民工，按照《律师服务收费管理办法》和《公证法》的有关规定，酌情减收或免收法律服务费用。
二、法律援助存在的主要问题
在我国，法律援助是一项新兴的事业，作为欠发达地区，青海省法律援助工作虽然取得了一定的成效，但是，与市场经济发展和广大人民的需求相比，法律援助滞后的现象也比较突出，主要表现为：
（一）经费短缺仍然是制约法律援助事业发展的瓶颈
国务院颁布的《法律援助条例》（以下简称《条例》）第三条明确规定：“法律援助是政府的责任。县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”第七条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”这些规定不仅明确了法律援助是政府的责任，也明确了我国法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主，社会捐助为辅的模式。虽然青海省政府已经确定了各级财政承担法律援助经费标准，并明确要求列入各级财政预算，但我们在调查过程中发现，有一部分县级财政（特别是牧区贫困县）没有按照规定拨付法律援助经费，这些地方法律援助机构指派的法律援助案件，办案人员不能得到及时足额补偿，法律援助工作主要靠律师等服务人员的义务奉献。由于缺少经费，这些地方法律援助机构的办公条件也非常差，无法适应工作的需要，严重影响和制约着法律援助工作的正常开展。以门源县为例，司法局、律师事务所、公证处、法律援助中心等几个机构全部挤在一间房内办公，接待咨询工作根本无法开展，黄南、海北等牧区，人口分散，地域辽阔，道路艰险，办理法律援助案件的成本很高，缺少基本的办案交通工具，法律援助案件无法办理。另外，由于受经费等条件的制约，我省各级法律援助机构能够提供法律援助的能力非常有限，需求与供给矛盾较突出，全省近1/2的申请人不能获得必要的法律援助，他们的合法权益得不到应有的维护。目前，青海省每年有6000件左右的法律援助案件需求量，按照每件补贴1000元计算，共需600余万元的办案补贴资金。2007年全省各级落实财政资金108万元，中央专项115万元，共220万元，实际资金缺口在300万元以上。因此，法律援助经费紧缺是当前和今后一段时间影响我省法律援助事业发展的主要因素。
（二）法律援助资源与法律援助的需求矛盾突出
我国的法律援助机构体系是由中央、省、地、县四级司法行政部门设立的专职法律援助机构和全国工会、妇联、残联系统以及高等院校建立的各类社会法律援助机构组成。2008年，全国共办理法律援助案件54.6万件，受援人数达到67万人。我省是一个经济欠发达地区，全省贫困人口近200万，残疾人30万，城镇下岗职工近20万，加上妇女、农民工、老年人和未成年人等特殊群体，法律援助需求量很大，但我省的法律援助资源非常有限，不能完全满足社会的需要，法律援助需求矛盾十分突出。在缺少激励机制，承办法律援助案件补贴费用又很少，近乎“赔本生意”的情况下，大多数社会律师为了生存，还不可能拿出太多的精力和时间去办理法律援助案件。在法律援助实践中，由于不具备执业律师资格的法律援助志愿者难以利用自身资源参与刑事案件的法律援助工作，法律资源与法律援助需求之间的供求矛盾问题愈加突出。据统计我省每年约有5000多件法律援助案件需求量，而目前只能满足不到2000件，有近3/5的人得不到援助。
而法律援助机构专职人员缺少、队伍不稳定、人员综合素质低。由于体制等原因，我省绝大多数法律援助机构审批时只作了“内部调剂”的原则规定，没有配置相应的编制数，出现了一部分“有机构、有钱、无人”的法律援助中心，有些地方虽然安排了专人负责法律援助工作，但由于一人身兼多职，根本不能保证把足够的时间和精力放在法律援助的日常工作上；法律援助工作的专业性要求强，要求人员相对固定，但有些地方人员调配过分频繁，负责法律援助的工作人员很不稳定，导致人员业务生疏，工作滞后。
（三）法律援助机构和队伍建设不能适应形势发展
目前，全省各级法律援助中心均定性为事业单位，省法律援助中心的工作人员已按照公务员管理，而各区、县（市）法律援助中心的工作人员仍为事业编制，法律援助中心有的定性为行政支持类，有的定性为社会公益类，定位模糊不清。我省各级法律援助机构既行使管理、审批、行政复议等诸多行政职能，又承担着具体实施法律援助的工作任务，具有法律援助行政管理和法律援助服务于一身的双重职能，不符合机构设置中政事分开的原则。与南昌市设立法律援助处和法律援助中心两个机构，前者负责指导、监督、管理，后者负责具体实施的做法相比，存在监督、管理、实施等行政权力过于集中的弊端。法律援助专职人员缺少、队伍不稳定、人员综合素质低是我省普遍存在的又一个突出问题。随着律师制度的改革和律师法律服务的市场化，我省偏远落后地区的法律专业人员流失情况日趋严重，以黄南州为例，全州四个县中，两个县没有律师，刑事案件的法律援助当地已经无法自行解决，只能从外地聘请律师，既增加了办案成本，又不能保证质量；民事法律援助案件的办理也非常有限，这种情况在我省的果洛、玉树、海北等地也普遍存在，已经严重影响到法律援助案件的办理。另外，现有的人员缺乏必要的专业知识，与职业要求的素质存在较大差距，难以适应工作的需要，法律援助案件的数量和质量难以提高。
（四）相关部门缺乏协调配合，影响法律援助工作的开展
法律援助是政府的一项重要职责，它不仅是司法行政管理一个部门的责任，也是法律援助涉及到的所有部门的共同责任。为此，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、工商局等九个部门于2004年曾联合颁布了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》，对法律援助的财政拨款、受援人办理机关证明材料、减免仲裁、查询、鉴定费用等问题做出了一些相应的具体规定。2003年司法部和最高人民法院、最高人民检察院也分别颁布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于刑事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。 2000年最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人作出司法救助的规定》中，将正在接受有关部门法律援助的当事人列入司法救助的范围。但是从近年来法律援助实践看，这些规定并没有完全得到贯彻落实，各部门之间缺乏协调配合的问题依然比较突出。在一些部门看来，法律援助仍然被认为只是律师的义务，与己无关，得到司法行政部门的法律援助，未必就必须得到本部门的救助，因此，对涉及法律援助案件的查档、复印等费用不予减免，照收不误。在法律援助诉讼案中，受援人也很难得到法院，尤其是基层法院和外地法院的减免诉讼费待遇。各部门之间缺乏协调配合是当前法律援助工作亟需解决的问题之一。
（五）法律援助范围还较窄，不能适应法律援助的实际需求
根据《法律援助条例》的规定，现行法律援助案件的范围仅包括民事、行政案件的一小部分和刑事诉讼案件的代理和辩护。《条例》授权各省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的事项作出补充规定。青海省在国务院《法律援助条例》确定的范围基础上,增加了下面三项：交通事故、医疗事故、工伤事故或者其他人身伤害事故的受害人,追索医疗费和赔偿的；残疾人、未成年人、老年人、妇女请求人身侵权赔偿的；其他确需法律援助的事项。从青海省法律援助制度的实施情况及参照国外的法律援助制度的成熟经验，目前我省现行的法律援助范围较窄，还不能适应法律援助的实际需求，同时也难以真正实现法律援助的立法宗旨。
三、加强法律援助的基本思路
（一）加强宣传工作，深化对法律援助制度重要性的认识
法律援助制度是人类法制文明和法律文化发展到一定阶段的必然产物，是国家经济、社会文明进步和法治观念增强的结果。从本质上看，法律援助是为了实现司法公平与公正而设立的一项人权保障制度。它是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障社会所有公民在主张权益时不为经济困难或者生理缺陷等特殊因素所限制，平等地获得法律服务，实现自己的合法权益。
首先，法律援助是保持社会稳定的重要手段。通过法律援助，使社会成员中的贫弱群体在遇到矛盾和纠纷时，获得法律的有效保护，畅通他们反映合理诉求的渠道，采取理性、制度化的方式表达诉求，从而实现社会的和谐稳定。这些年法律援助工作的实践也证明，法律援助工作者通过参与处理涉法涉诉信访案件、涉及侵害弱势群体利益的群体性案件，及时解决了纠纷，疏导和化解了社会矛盾。因此，法律援助机构作为政府的维权部门，法律援助事业作为政府的民心工程，肩负着重大的历史使命。
其次，法律援助是保障人权，实现社会公平的重要保障。人权保障是法律援助制度的价值渊源，从一般意义上说，人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。一般而言，在现代法治社会中人权的实现，主要有两种途径：一是人们在社会生活中通过自己的法律行为来直接实现其权利；二是人们在司法救济中通过行使诉讼权利来保证实现其权利。在现代社会，以上两种人权的实现，都越来越需要专业性的法律服务。但是在市场经济中，法律服务资源的有限性、有偿性又使社会弱者无法通过正常的市场交易方式获得相应的法律服务，而法律援助制度正是以其深刻的法律“人文关怀”，通过对特殊弱势群体的法律援助，捍卫社会弱势群体的基本人权，实现社会成员的权利平等。
第三，法律援助是实现司法公正的重要基础。“法律公正是社会正义的基本内容，司法公正是社会正义的最后一道防线”。而司法公正是构建和谐社会的重要保障，是推进社会主义和谐社会建设的重要力量。一个司法不公正的社会无论如何也不能被称之为“和谐社会”。我国在当前和今后一个时期，处于人民内部矛盾凸显的时期，随着改革开放的深入和经济的快速发展，必将在深层次上调整和改变原有的利益格局，房屋拆迁纠纷、土地征用纠纷、企业改制纠纷、劳动纠纷等人民内部矛盾大量出现，随着大量农村劳动力进城务工，农民工的权益保护已成为十分突出的问题，这些问题处理不仅严重影响社会稳定，而且使弱势群体的正当权利得不到保障。法律援助保障司法公正体现在两方面：一方面，保障公民不受经济困难等因素之影响，获得其他有支付能力的公民所享有的法律服务，平等地行使诉讼等权利；另一方面就是使审判程序正当化，平衡控、辩双方势力，帮助犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护，避免不公正判决。法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益，保障其法定权利得以实现而不致成为空中楼阁，它能够保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别，平等地享受到法律的终极关怀。
（二）完善法律援助最低经费保障制度，建立社会筹措法律援助资金机制
经费严重短缺是我省当前法律援助事业发展面临的突出问题。法律援助事业要想取得长期稳定可持续发展，就必须尽快建立法律援助经费最低保障制度，通过立法和制度设计，将法律援助经费纳入各级政府财政预算，确保法律援助经费主渠道的稳定性。在政府财政资金的筹措上，可以通过设立专项法律援助税费、建立政府性法律援助基金、发行法律援助专项彩票、从各种罚没款中提取一定比例的法律援助资金等方式筹措法律援助资金。同时要建立多渠道社会筹措法律援助资金募集和捐献机制，充分动员社会各方面力量筹措资金，聚集社会闲散资金，争取社会最广泛的支持是解决当前政府财政拨款不足的重要途径。一是要加大法律援助事业的宣传力度，使法律援助事业像教育事业的希望工程一样深入民心，铸就牢固的社会基础，求得社会最广泛的关注和支持；动员和鼓励社会各界积极参与到法律援助事业中来，并通过捐助资金，购买彩票等多种形式为法律援助提供资金和物质上的资助。二是建立法律援助激励机制。通过媒体等多种形式大力宣传表彰对法律援助做出突出贡献的法人、社会组织、律师所、公证处、法律事务所、社会各种法律援助机构和个人，使他们作出的贡献能够被社会所认知，并取得良好的社会效果。三是加强同各种国际组织、国外法律援助机构、外国企业和域外人士的联系和密切合作，积极争取国际有关组织、机构、企业和个人为我国法律援助事业提供资金和物质上的捐助。
（三）加强法律援助机构和法律援助队伍建设
法律援助资源不足，远远满足不了法律援助需求的矛盾突出，是制约我省法律援助事业发展的又一个重要因素，因此，必须整合现有的法律援助资源，加强法律援助机构和法律援助队伍建设，同时发掘更多的法律援助资源参与法律援助工作。
1.加强法律援助机构建设。建议将省法律援助中心改为青海省法律援助工作管理局（挂青海省法律援助中心牌子）；州（地、市）设立法律援助工作处（挂州、地、市法律援助中心牌子）；县（市、区、行委）设立法律援助工作科（挂县、区、行委法律援助中心牌子）为副科级。上述机构，均作为同级人民政府司法行政机关的内设机构，履行法律援助行政管理和法律援助服务双重职能，实行两块牌子一套人马，内部职责分工。各机构配备专职人员，由各州、地、市、县地区内或司法行政系统内统一调剂解决。省级法律援助工作管理局6—15人；州（地、市）4—6人；县（市、区、行委）2—4人。
2.合理布局专职法律援助机构。目前我省法律援助资源的配置不尽合理，越是经济发达地区西宁、格尔木、平安等地区，律师所、专职法律援助机构、各类社团法律援助机构和法律服务人员越多，而最需要法律援助的经济欠发达地区特别是青南地区和农村基层，法律援助机构和法律服务人员则越少，甚至没有。这一状况导致经济发达地区法律援助资源的相对“过剩”和“浪费”。因此，政府在设立专职法律援助机构的布局上应与受援对象的分布相适应。受援对象相对集中的地区，政府应适当增加专职法律援助机构的设置，这样既可以就近为受援者提供法律服务的方便，也有利于法律援助资源的合理配置，最大限度地解决法律援助需求的矛盾。二是在专职法律援助机构的体制上应完全纳入政府行政系列，实行财政全额拨款，取消差额财政拨款和自收自支性专职法律援助机构，以解除专职法律援助机构的后顾之忧和生存问题，使专职法律援助机构能够集中精力，更好地发挥法律援助的主导作用。三是根据法律援助工作的需要，将部分由国家投资的国办律师事务所转变为专职法律援助机构，利用国办所的优势，加强专职法律援助机构的力量。四是鼓励和支持有能力的社会团体、组织、法学院校和法学科研单位创办各种形式的法律援助机构，并为其提供政策上的优惠，使其成为专职法律援助机构的重要补充。五是进一步规范法律援助机构，逐步扩大法律援助机构的规模，改善其工作条件，提高法律援助的质量。
3.加强法律援助队伍建设。一是改善和提高专职法律援助工作者的工资、福利待遇，将其编制纳入公务员系列，以吸引更多的人加入专职法律援助队伍。二是切实监督社会律师依法履行法律援助义务，保证每一名律师都能完成规定的年法律援助任务，并将完成法律援助任务的情况作为年终考核和注册的必要条件。三是大力发展具有一定法律专业知识的公民、教育工作者、科研工作者、政法机关离退休人员、法律专业的学生成为法律援助志愿人员，充分发挥他们拥有的专业法律知识的资源优势为受援者提供诉讼与非诉讼法律服务，补充法律援助队伍的不足。还可以考虑将法律援助工作作为法律专业学生社会实践的一项必要内容，这样既可以丰富他们的法律实践活动，积累办案经验，同时也可以培养他们从业后自觉履行法律援助义务意识。四是加强法律援助工作者的培训，提高他们的政治素质和业务能力，建立健全和完善办案监督责任追究制度，确保法律援助服务质量。
（四）进一步加强法律援助和司法救助的衔接
我国实行的是法律援助制度和司法救助制度并行的法律救助制度。二者在性质和目的上相同，援助的对象和条件也基本相同。但是由于我国的法律援助制度和司法救助制度是分别由司法行政管理机关和法院审判机关各自独立制定、掌握，二者在审查程序和标准、援助范围等方面不完全一致，缺乏协调配合，衔接不好，导致在实践中，得到法律援助的受援者得不到司法救助；得到司法救助的受援者得不到法律救助。因此，笔者认为在现行体制下，加强法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，并逐渐实现两种制度在某些方面的统一，对我国的法律援助事业的完善和发展具有重要的意义：一是应将法院减、免、缓交诉讼费纳入法律援助的内容。从世界各国的情况看，法院对受援者诉讼费的减、免、缓都是法律援助的一项主要内容。因此，我国今后应通过《法律援助法》或修改民事、刑事、行政诉讼法的立法形式，将诉讼费纳入法律援助中。二是统一两种制度的援助范围。目前法律援助案件的性质包括民事行政和刑事案件；司法救助只限于民事行政案件，不包括刑事案件。法律援助的受援主体仅限于自然人，不包括法人或其他组织；司法救助既包括自然人，也包括特定的法人或组织。在实践中，两种制度在援助范围上存在的不一致和不衔接给法律援助工作带来许多不便之处，也不利于法律援助事业的整体发展。因此，十分必要对两种援助制度的范围统一规范。鉴于与世界上法治发达国家相比，我国的法律援助范围还较窄，应该适当扩大援助范围，即：司法救助在案件性质范围上应包括刑事案件；法律援助在民事行政案件事项上应适当拓宽，在受援对象范围上应包括司法救助中规定的特定的法人或组织以及外国人。
（五）加强和改进区县法律援助工作，促进规范化建设
区县法律援助机构担负着具体组织实施法律援助工作，直接面向广大城乡困难群众提供法律援助的重要职责，是各级司法行政机关服务大局、服务困难群众、服务社会的重要窗口和前沿阵地，是办理法律援助案件、服务群众的主力军。县区法律援助工作的好与差，直接关系到法律援助职能的发挥，整体工作的成效，也关系到贫困和弱势群体的合法权利是否得到保障，关系社会的公平正义得到有力的维护和社会和谐稳定。而规范化建设是加强县区法律援助工作，提高工作能力的基本手段。一是要不断完善县区法律援助经费保障机制，积极争取政府的财政投入，结合援助范围、困难标准和办案补贴标准等 “三项标准”，管好、用好经费，确保法律援助经费不被侵占、挪用，保证中央财政转移支付经费全部用于法律援助办案；二是要不断完善县区法律援助机构工作网络，在加强自身建设的同时，凡是有条件建立法律援助工作站的乡镇（街道）都要建立法律援助工作站，并逐步向下延伸，暂时没有条件的乡镇要建立联络员，扩大法律援助的社会知晓度和覆盖面，使困难群众能及时得到帮助。要强化对工作站的指导，明确责任和工作程序，方便基层群众。三是要不断完善区县法律援助管理机制，提高管理水平。四是要不断完善区县法律援助服务机制，增强区县法律援助服务的提供能力，进一步健全规范高效的法律援助实施体系，畅通申请渠道，完善办案补贴支付制度，调动办案人员的积极性，合理组织本机构人员、律师、基层法律服务工作者和其他符合条件的人员参与办案，促进法律援助案件办理向专业化方向发展。五是加大办案力度，提高法律援助办案数量和服务的质量、水平，要根据《意见》规定，及时调整放宽法律援助审查标准，扩大法律援助覆盖面，使更多的符合规定条件的困难公民成为法律援助对象，努力做到应援尽援。
参考文献：
[1] 余少祥：《弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究》，社会科学文献出版社2008年版。
[2] 倪愫襄：《制度伦理研究》，人民出版社2008年版。
[3] 李龙 蔡守秋：《和谐社会中的重大法律问题研究》，中国社会科学出版社2008年版。
[4] 李瑜青等：《法律社会学导论》，上海大学出版社2004年版。
[5] 宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社 2003年版。
[6] 青海省法律援助中心2007、2008年工作总结及部分调研材料。
[7] 伍浩鹏：《贫弱被追诉人法律援助权研究》，中国法制出版社2007年版。
作者简介：乔军，青海省法学会特邀研究员
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