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| 青海·法学：http://www.qhfx.org 来源：2009年第四届西部法治论坛获奖论文 供稿：陈小宏 郭玉民 发布时间：2010/5/13 9:43:12 |
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| 内容摘要：城乡一体化是实现社会经济整体进步的有效途径。建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求。城乡一体化不仅需要破除城乡二元体制下形成的不符合城乡一体化建设的制度藩篱，还需要政策创新和法律制度保障。构建城乡发展规划、产业布局、基础设施、劳动就业、公共服务和社会管理一体化法律保障体系，实现城乡建设一体化法律保障体系和法律促进机制，促使城乡一体化依法推进。 |
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关键词：城乡一体化 法律保障 促进机制
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展 到一定程度的必然选择，其基本目的是缩小城乡差别，实现城乡、 经济、 社会的和谐发展，使城乡共享现代文明。基本内容是在加快城市化发展的基础上，强化城市主体的辐射带动作用，促进城乡之间各种要素的双向流动，实现资源的共享、互补合理配置。主要是指统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；统筹城乡社会事业，实现城乡就业、 教育 、卫生和社会保障一体化；统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化。①
在我国实现“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会、实现城乡和谐发展的有效途径，是建设社会主义新农村所追求的目标。然而，同任何改革一样，城乡一体化的推进必然要受到利益既得者的排外情绪、原有制度的强大惯性、制度“空白”和民间的非正式约束等因素的影响。因此，城乡建设一体化除依靠领导者以权力制定政策推行外，最根本的是要加强城乡一体化法律保障机制研究，从制度上固化和完善政策，为政策的推行提供强有力的制度保障。
一、与时俱进，树立依法推进城乡一体化建设的法治理念
城乡二元体制下原有制度对人们思想观念影响根深蒂固，只有坚持解放思想、与时俱进，从思想观念上破除陈旧、落后、不符合科学发展观的惯性思维；从制度安排上借鉴“先行者”的探索经验、学者的研究成果和先进国家的成功做法，不遗余力地推进制度改革，才能使城乡一体化建设的法律保障机制真正建立起来。
1、法治理念。依法治国是我国的基本方略。因此，一方面要从立法上修正不符合科学发展观的带有时代局限性的法律法规，使法律符合以人为本的基本原则，尽量防止法律严重滞后，使城乡一体化有法可依；另一方面在法律实施上对任何主体都要一视同仁，不搞差别待遇，维护法律的统一。
2、平等理念。城乡一体化的实质和核心就是要实现城乡平等，即城乡居民平等享有经济社会发展成果，平等参与市场经济生活，平等享有民主政治权利等。要把平等理念贯彻到立法和法律实施的诸环节中，使城乡居民享有同等的市场主体地位，实现服务条件、公共资源均等化。
3、可持续理念。建设“资源节约型、环境友好型”社会是强国富民的必由之路。推进城乡经济一体化，不仅要促进经济增长，更重要的是“将经济发展同资源、环境、人口等多种因素结合起来，统筹考虑，转变经济增长方式，走靠内涵扩大再生产之路。”①在推进城乡一体化中，不能再走“先污染、后治理”的老路，而要把可持续发展放在首位，高度重视合理利用资源和生态保护，充分保证人们的生活水平和质量。
4、政府引导理念。相对于工业和第三产业，农业抵御自然风险的能力弱，产业化程度低，竞争力弱，因而更需保护。政府要充分发挥引导作用，通过政策、协调、管理和服务等手段扶持农业发展壮大，逐渐解决“三农”问题。
二、依法规范，实现政府职能由“管理型”向“服务型”转变
十七大报告明确提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。在推进城乡一体化过程中，政府转型是综合配套改革的重要内容之一。一是规范政府管理行为。要加快清理现行法律法规，尤其是有关实施条例，确保国家法律统一。要对法律冲突的情况进行清理纠正，防止在法律实施过程中出现标准不一、相互“冲突”现象。同时，要对不符合社会主义市场经济原则的法律规定进行修改，防止政府过度干预具体的经济行为。二是规范行政审批行为。要严格审批程序，对不符合城乡一体化要求的审批事项坚决不予审批，防止因眼前利益放松标准，造成决策失误或环境损害。出现问题，要严格追究责任，维护国家法律权威性和严肃性。三是理顺职能，提高服务效能。树立“有限政府”理念， “把行政行为严格限定在公共领域，正确界定政府与市场的关系，从干预市场具体行为领域中逐渐退出，只管理涉及公共利益的公共事务”，并有必要制定地方政府职能法，“通过法律规范地方政府职能、权限、机构组织体系和政府行为程序，使地方政府的权力和职能法定，行为方式和行为程序依法运作”。①要树立“效能政府”理念，注重行政效率，理顺部门职能，精简人员机构，把有限的资源用在发展上，为城乡一体化建设增强经济活力。
三、健全法制，构筑城乡建设一体化的法律保障机制
（一）统筹城乡规划，推进城乡建设协调发展
规划是城镇发展的前提和先导，决定着城镇化发展的水平和质量。中国特色新型城镇化道路决定了城镇化规划的重要性，关系城乡发展布局，产业分工，资源配置等重大问题，关系到城乡一体化建设的成败。城乡一体化，主要就是通过整合城乡资源配置方式和配置途径，形成城乡一体化的产业体系和统一市场，最大限度地减少城乡资源配置的成本，不断提高城乡资源配置的经济效益、社会效益和环境效益。因此，依法进行城乡规划，健全循环经济法律法规，提高产业布局科学水平，真正实现以工促农、以城带乡的良性局面应从以下方面入手：一是认真落实《中华人民共和国城乡规划法》，合理进行产业布局。2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》，替代了《中华人民共和国城市规划法》，填补了以前只有城市规划、没有乡镇规划的空白，首次把城乡一同纳入规划范畴，可以说是城乡一体化的“宪法”。其中规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用……。”因此，在产业布局和产业引进实践中，要切实按照该法的规定，科学划分功能区，从产业价值链的角度确定产业分工，实现产业的差异化、错位化发展；二是健全循环经济法规，强力保护生态环境。发展经济和保护环境是一对博弈关系，通过推行循环经济，是实现博弈二者平衡的有效措施。农村在环境资源保护方面担负着不可替代的重要功能，绝不能打着城乡一体化的旗号来破坏农村环境，而要通过城乡一体化来改善环境。从法律上讲，就要健全循环经济法规，增强法律可操作性，严格落实环标、环评制度，通过法治强力保护城乡生态环境，尤其是保护作为城乡一体化重点的乡镇环境；加强循环经济项目审核，推行循环经济项目标识制度；进一步强化保障循环经济的司法手段，通过诉讼方式处理环境纠纷和查处环境犯罪，尤其是国家机关工作人员环境渎职犯罪，等等，从而不断提升循环经济的法治化水平；三是以法律手段推行现代化农业发展，提高农业经济效益。我国农业法第三条规定：国家把农业放在发展国民经济的首位。农业和农村经济发展的目标是逐步实现农业和农村现代化；第七十九条规定：国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业发展，调整和优化农村经济结构，增加农民收入，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别。这些规定虽从原则上体现了城乡一体化的法律渊源，但对国家如何保障农业现代化、促进工业反哺农业，缺乏细致规定。因此，国家应该尽快制定《农业现代化促进法》，通过适度发挥国家规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的工业反哺农业的强制性法律运行机制，强化法律责任，加速促进农业现代化的法治进程。同时，还要加强执法监督，认真落实农业法等法律中对农业资源和农业环境保护的规定，确保农业向“两型化”发展。①
（二）、完善产业结构，积极推进新农村经济发展
要推进全国城乡统筹发展，必须以产业为载体。传统农业向现代农业转型是我国农业发展的大趋势，它既是农业发展本身的必然要求，也是整个国民经济增长方式转变的重要内容。规范城乡产业结构应从以下几方面入手：一是明确涉农部门职责与分工，各涉农部门分工明确、责权统一、协调配合，综合部门把握宏观调控，侧重结构调整，行业部门负责政策的落实和具体操作，从而加强对“三农”工作的领导；二是建立区域协调发展的长效保障机制，贯彻落实中央关于区域经济协调发展的精神和国家区域发展战略，对落后地区和特殊区域的支持目的、范围和方式等加以明确；三是构建粮食生产稳定发展的支持保护体系，进一步健全工业反哺农业、城市带动农村的机制，建立多元化的农业投入机制，规范信贷支农的办法，切实解决农民贷款难问题，建立粮食生产投入和各项补贴保护体系，稳定和扩大粮食播种面积，保障国家粮食安全。四是稳定和完善农村基本经营制度，切实保障农户的土地承包权，依据“自愿、依法、有偿”的原则，搞活土地的经营使用权。制定严格的耕地保护制度，有效遏制耕地减少、面积下滑的势头。建立健全农业科技创新服务体系，实施现代农业科技创新工程。五是构建社会化农业服务体系，规范农业科技、农村金融、保险、农产品流通等体制，把农业服务产业作为纳入现代服务业的发展规划，出台明确的产业导向法规和政策，引导多种投资主体发展农业信息、科技、保险、信贷等服务产业。
（三）、加强基础建设，逐步消除城乡差距
城乡基础设施建设的出发点和归宿应是工业反哺农业、城市支援农村、统筹协调发展，消除城乡差距。完善城乡基础设施建设保障体制应重点考虑：制定并颁布“农田水利建设条例”，对投资体制、建设和管理体制、运行方式、各级政府和部门职责等做出明确规定；依照“因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效”的原则，提高国家对各省农田水利基础设施的全局规划的科学性和规范性；制定全国农田水利发展总体规划，确定重点发展目标，杜绝低标准重复建设和无序开发现象；建立各级政府对水利基础建设项目的考核和督查制度，完善对各地农田水利建设项目评审、评估体制；建立以国家投入为主体的多渠道、多元化、多层次农田水利投入体系；完善基础建设管理制度，规范工程维护问题。按照政府出大头，地方按比例配套，农民出小头的原则征收水费和维护费，解决基础建设费用。规范对农村电力、通信、供水、供气、道路、交通、饮水、沼气、连锁超市、垃圾污水处理、文化卫生设施等农业发展与基础设施的投资。
（四）规范就业机制，实现就业政策和制度的统一
农村劳动力有序转移是顺应我国工业化、城市化发展趋势，有效解决农民增收脱贫的重要途径。目前我国农村约有劳动力4亿，其中剩余劳动力近2亿。剩余劳动力的存在一方面反映了我国科技的进步，机械化代替了劳动力，同时，也造成了人力资源的浪费和社会不稳定因素的存在。剩余劳动力就业问题是关系到国民经济持续稳定健康发展和社会稳定的重大问题。只有真正实现法律保障下的农村剩余劳动力的合理转移，才能避免人力资源的浪费和社会不稳定因素的存在。实现这一法律保障，应从以下几方面入手：一是清理和取消限制农民工进城就业的政策规定，规范城乡劳动者统一的失业登记制度、农村劳动者的社保补贴、岗位补贴制度及促进城乡统筹就业的政策扶持机制和管理机制；二是规范职业技能培训体系，强化城乡职业技能培训，依法积极推进面向城乡的职业教育，提高城乡劳动者就业技能和水平；三是规范公共就业服务体系，搞好城乡劳动力就业服务。规范管理城乡统一劳动力市场，加强公共就业服务体系建设。规范就业困难人员的援助申请、岗位安排、政策享受、技能培训、回访登记等制度，积极开展就业援助服务；四是建立就业与社会保障的联动法律保障机制，规范用人单位劳动用工管理、用人单位劳动用工监督检查、企业职工社会保险、农村养老保险、医疗保险等制度，切实维护城乡劳动者合法权益；五是进一步健全和完善农民工权益保护制度，清理和取消针对农民进城的各种歧视性规定。
（五）完善公共服务体系，提高农村人口的生活质量
党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”因此，健全公共服务法律保障机制显得尤为重要。这一保障机制的完善需着重考虑以下方面：一是建立均等化的基础教育机制，规范农村中小学标准化建设和农村义务教育经费保障机制，将统筹城乡职业教育资源纳入法制化和制度化的轨道，促进职业教育发展，构建以中等职业教育为主体、中高等职业教育相互衔接、学历教育与职业培训并举、适应城乡经济社会发展需要的现代职业教育法律保障体系。二是规范均等化的公共卫生体系，建立能够满足农村居民健康需求的农村公共卫生管理和服务保障体系，为新型农村合作医疗提供保障；三是完善均等化的城乡社会保障体系，建立最低生活保障机制和农村社会养老保险制度，建立失地农民社会保障体系，把失地农民纳入城镇基本养老保险、失业保险和最低生活保障范围，进一步完善农村新型社会救助体系建设；四是对农村公共文化服务基础建设的投入加以规范，明确各级财政必须将农村文化事业经费列入预算，调整投入结构，加大扶持力度，建立对农民文化权益的保障体系和农村文化发展的支持体系；五是建立均等化的城乡公共安全服务机制，完善对自然灾害、农村社会安全等重大公共突发事件的防范和处置机制，进一步规范农村基础设施和生态环境建设的法律法规，以提升农村发展的环境质量。
（六）完善社会管理体制，实现城乡共同发展
建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用，是我国城乡一体化建设的必然要求。因此，城乡一体化社会管理法律保障机制应从以下几方面完善：一是改革财税体制，健全财税法律，统一城乡税制，增强农村财政自身造血功能。结合农村实际情况，把农业企业即从事农业生产的工厂和农场纳入增值税征收范围，把非农业用地和超出国家基本住宅地标准的住宅纳入房地产税范围，完善城乡统一的个人所得税和企业所得税等税制，对农产品征收统一税率的流转税，明确农产品出口退税政策等。①为城乡一体化建设提供坚强的资金保障。建立统一的公共财政体制，通过进一步完善财政转移支付制度和改革现有的公共产品专项补助地方配套资金制度，建立农村公共财政体系，使农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共产品与城市保持一定程度的均等化，逐渐消除因地区间的经济实力和发展水平有差异而区别对待。为基层农村财政提供了稳定的收入来源，增强了农村财力，提高了地方投入经济建设和发展公共事业的实力。二是健全农村金融体制，完善农业企业信用体系，建立支持“三农”的农村金融机制，改变农业企业有发展机遇却苦于缺乏资金的“有心无力”状况。健全投融资机制，建立在政府引导下，主要通过发挥市场机制的作用，建立多元化、多渠道的城镇化建设融资机制，进一步完善农村金融服务体系，培育适度竞争、多元化的农村金融市场。
三是改革农村土地产权制度，保障失地农民利益。首先，通过法律进一步明确“公共利益”的范围，防止征收权滥用。建立一套包括政府审批立项和公告程序、公共利益认定程序、征地补偿安置方案确定及公告程序、补偿方案听证程序、征收程序、事后监督程序和申诉程序等纠错机制，①拓宽协商、救济渠道，确保征收公平公开公正，减少因征收不当带来的社会矛盾；其次，按市场化原则完善农地征收制度，对失地农民妥善安置，提供基本保障和发展机会。再次，明确土地承包权的物权属性，从法律上使土地承包经营权物权化，使其具有法定性、固定性、长期性、可继承性和排他性等物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；四是改革现行户籍制度，奠定公民平等权的制度基础。改革现行的城乡区别的户籍制度，建立更为灵活的户籍管理制度，加大劳动力要素的自由流动，为城乡协调发展消除体制上的缺陷。建立统一的城乡一体户籍制度，将居住证与居民身份证合二为一，把各种不均等的利益真正从户籍凭证上剥离，①确定农民是一种新型的社区居民的身份，与城市市民一样享有统一的公民待遇。五是建立健全符合市场经济和新型城镇化要求的行政管理体制、管理法规，搞好服务工作，全面提高城镇管理与服务水平；
城乡一体化是城市化的最高阶段，建立健全城乡一体化建设法律保障机制，使城乡一体化建设在法律保障的前提下实现“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”， 这是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然选择，是解决“三农”问题、加快现代化建设、全面实现小康社会的根本途径，这对于推动我国经济社会事业全面协调、可持续发展具有重要的战略意义，是我们建设社会主义新农村所追求的目标。
参考文献：
1、李昌麒主编：《中国农村法治发展研究》，人民出版社，2006年。
2、孙军工：《循环经济法治化探析》，法律出版社，2008年。
3、赵春芳、肖亮远：《建设新农村与财税制度创新》，《武汉法学》2007年第1期。
4、李和中、谭英俊：《“两型社会”综合配套改革中的政府转型》，《学习与实践》2008年第5期。
5、李大明、龚振中：《城乡税制一体化的理论分析及改革思路》，《学习与实践》2007年第9期。
6、王群林：《中国农村金融制度》，经济管理出版社，2006年。
7、陈小华、张红宇：《建立农村劳动力平等就业制度》，中国农业出版社，2005年。
8、建立新型农村社会保障制度课题组：《建立新型农村社会保障制度研究》，安徽大学出版社，2008年。
9、汪振江：《农村土地产权与征收补偿问题研究》，中国人民大学出版社，2008年，
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| (签发：王惠荣 编辑：麻昌俊) |
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