[关键词]消费者权益法律保护法制建构
前言
党的十七大报告指出：要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。从党的这一基本方针我们可以看出：国家将消费作为了拉动经济增长的一极重要力量。而从消费、投资、出口三者的本质看，投资和出口的增加必然带动消费市场的活跃，并间接地刺激消费的增长。更为重要的是，面对今年国际国内日益加剧的金融危机的影响，国务院及时调整经济发展战略，做出了扩大内需的重大战略决策。因此，从党的十七大以来国家经济发展战略看：推动消费市场稳步发展是我国当前及未来经济发展的主攻方向。
与国家战略部署相一致，青海扩大消费、提升消费对经济拉动作用的指导政策更为明显。2008年青海省政府工作报告指出：着力改善消费环境，扩大消费需求。这一政策明确指出了青海经济发展的着力点是要充分发挥消费对经济发展的拉动作用。
如上所言，根据国家和青海扩大消费、加快消费对经济拉动的战略部署，我们可以做这样的基本判断：消费及消费问题当中的权益保护将是我们法学研究工作者在国家经济发展战略调整阶段必须认真对待并给予充分研究的一个重要课题。因此，如何以消费者维权法律制度的建构为视角，分析青海消费者权益法律保护现状、存在问题，以及未来青海消费者权益法律保护制度建构的方向，就是我们的研究报告所要分析的重点问题。我们的研究从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这样一个法制建设的基本思路，在文献研究的基础上，通过走访调查，对青海消费维权法制建构作了初步设想，奢望有助于青海消费维权工作的发展。当然，需要说明的是，我们的研究还仅仅是一个初步的粗浅设想，不妥之处，还望专家学者批评指正。
一、消费者、消费者权益、消费者权益保护的历史发展
《青海省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第2条规定“消费者是指以生活消费为目的，购买、使用商品或者接受服务的单位和个人。”消费者权益是指消费者依法享有的权利及该权利受到保护时给消费者带来的应得利益，其核心是消费者的权利。
消费者权益问题的提出及其得到较为充分的保护，在人类历史上有一个缓慢的发展过程。在自然经济占统治地位的社会里，人们自给自足，既是生产者也是消费者，因而不存在专门保护消费者权益的问题。随着人类社会生产力水平的提高和私有化的出现，商品的交换开始萌芽，从而导致生产者、经营者与消费者相对分离，商品交换中消费者权利遭受损害的现象显现。应当说，在商品经济尚不发达的初始时期，生产者、经营者与消费者的经济地位并不十分悬殊，对消费者权益的侵害，按传统民法追究违约责任或一般侵权责任即可达到对消费者权益的良好保护。既使在法无明文规定的情形之下，依照诚实信用原则，也可大致维持生产者、经营者与消费者之间的利益的基本平衡。然而，随着科学技术的迅速发展，现代消费品日趋复杂化，尤其是资本的高度集中化加速了一些企业部分商品生产和销售垄断地位的形成，使损害消费者权益的问题呈现了愈来愈严重的态势。在这一社会发展的基本背景之下，英国王室法庭首席法官曼斯菲德在1756年时最早提出了消费者保护思想。这一思想的提出及其后来不断发展，使消费者权益保护得到了世界各国的普遍重视。1898年，美国成立了第一个全国性的消费者组织——全美消费者同盟，这是消费者保护运动的开端。
20世纪30年代前后，为了加强消费者权益的保护，美国、欧洲、日本等国家和地区先后在消费者运动的推动下，纷纷修订、充实了本国的民法（特别是侵权法），提高消费者权益的保护力度。同时，各国在民法保护措施之外，还通过在经济、行政立法中增添相应法律条款的形式为消费者权益保护提供法律依据的支撑。在此基础上，一些专门性的保护消费者权益的法律及配套法规先后在一些发达国家应时而生，有力地推动了消费者权益的法律保护步伐。
从我国消费者权益保护的法律制度构建过程看，也基本上经历了一个从无到有、从原则性规定到具体性法律规定的发展过程。建国后到20世纪80年代初期，我国消费者权益的法律保护是在宪法基本原则之下，以宪法的基本立法精神为出发点，加强对消费者权益的保护。但由于这一时期我国实行的是高度的计划经济，因此，消费都的权益的保护问题并不突出。《民法通则》颁布实施后，我国对消费者权益的法律保护基本上以《民法通则》为主，按照侵权案件处理。1993年《消费者权益保护法》通过后，我国消费法者权益的法律保护工作迈上了快速发展的轨道，消费者权益的保护实现了真正的有法可依，消费者的人身财产安全权、知情权、选择权、公平交易权、要求赔偿权、人格权和监督权等各项权利得到了切实有效的维护。同时，在《消费者权益保护法》之后，消费者权益保护工作越来越受到重视，我国相继出台了一批保护消费者权益，促进市场经济秩序的单项法律、法规，使我国消费者权益的保护形成了一个相对较为完整的法律法规体系，较为有效地维护了我国消费者的合法权益。
二、青海省消费者权益保护现状
（一）消费维权组织体系基本完善
青海省消费者协会于1991年成立，随后，各州（地、市）、县级消费者协会相继成立。全省各级消费者协会的建立，使消费者合法权益得到了有效保障。但由于覆盖面有限，广大农牧区消费者的消费维权依然较为困难，在这种情况下，青海省于2006年6月正式启动了农牧区“一会两站”的建设工作，“一会两站”是指在全省农牧区的行政村建立消费者协会分会、消费者投诉站和“12315”申诉举报联络站。“一会两站”的建立，使青海省消费维权范围覆盖到了所有的农村、牧区，也使覆盖全省的省、州（地、市）、县和基层四级消费维权组织体系基本建立。截至2007年底，全省共建立消协分会422个，“两站”3668个，全省“两站”覆盖率达了88%。?“一会两站”的确建立，有效地维护了消费者的合法权益。据统计，“一会两站”共受理消费者投诉2677起，为消费者避免经济损失158.46万元；通过“一会两站”查处的经济违法案件86起，案值达27万元。因此，“一会两站”的建立，不仅改善了全省的市场经济发展环境，而且完善了全省消费者维权组织，基本解决了全省广大农牧区特别是边远地区群众投诉难、申诉难、维权难的实际问题，依法维护了农牧民消费者的合法权益。
（二）消费维权宣传活动广泛开展
围绕“科学消费”、“消费和谐”、“消费与责任”等主题，全省先后利用报刊、电台、电视、网络等媒介组织开展了宣传消费者权益保护的咨询服务活动。据统计，2002—2008年期间，全省各级消费者协会共组织宣传活动780余次，召开新闻通报会50余次，在省内外各大媒体和网站刊登新闻稿件1100篇?，并对严重侵害消费者权益的案件在全省范围内公开曝光，有力地推动了全省消费者权益保护工作的发展。如2007年，全省有近10万名消费者参加了“3?15”大型宣传咨询活动，近30万名消费者接受了各类咨询服务，现场受理消费者投诉七百余件，有力地带动了消费维权工作的展开。2008年，为了继续加大宣传力度，营造保护消费者合法权益的良好社会氛围，青海省消费者协会编印了《2008年青海消费指南》，翻印了中国消费者协会编著的《良好企业维护消费者利益社会责任导责》等书，向全省各国有私营企业免费发放。青海省消费者协会的这一宣传行为，使全省企业诚信经营，守法经营，切实维护了消费者的合法权益的意识得到了进一步提高。
（三）投诉数量增长较快、问题较为集中、特点较为明显
从近年来全省消费维权投诉的变化趋势看，基本上呈大幅上升态势。2006年青海省各级消费者协会受理消费者投诉比2005年增长了8%，2007年又比2006年增长了11%，环比上升了3个百分点，上升速度较快。
从2007年消费者投诉情况分析：2007年，全省各级消费者协会共受理消费者投诉4453件，支持消费者起诉79件，提请行政执法部门查处案件136起，解决投诉4414件，为消费者挽回经济损失669万元 。按照所投诉商品性质分析，属商品质量问题的投诉占62.8%；属假冒商品问题的投诉占6%；属价格问题的投诉占10.2%；属计量问题的投诉占4.7%；属安全问题的投诉占3.5%；其他问题的投诉占13.1% 。因此，从统计数据可以看出：产品质量问题依然是最为集中的投诉问题。
从历年全省消费者投诉所涉及的问题看，消费侵权呈以下特点：一是食品质量和食品安全问题成为投诉热点。2007年，全省消协系统共受理涉及食品问题的投诉356件，其中涉及食品质量和安全问题的投诉就占食品问题投诉总量的37.92%；在食品安全和食品质量侵权案件中，比较典型的是用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品；农产品中化肥、农药等对人体有害的物质残留超标；禽、畜、水产品等的抗生素、激素和其他有害物质残留超标；制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质等。二是商品房及物业管理方面的群体投诉激增，解决难度较大。2007年全省消费者协会受理这方面的投诉226件，比上年度增加了49.7%；虽然每年商品房及物业管理方面的投诉所占的比例较小，但由于其投诉标的大，投诉主体的群体性，解决过程的复杂性，因而也成为消费者投诉的重点。在此类投诉案件中，主要以房屋质量、合同违约、广告宣传、价格、产权证等方面的内容为主。三是涉及百货类商品质量及商品宣传的投诉居高不下。2007年全省各级消费者协会受理此类投诉达1719件，占本年度投诉总量的42.98%，假冒伪劣商品并未根除虚假广告、不真实表示仍很普遍，商品销售和服务提供中，欺诈行为仍很严重；四是农牧民消费侵权案经常发生，农牧民维权意识提升。劣质种子、劣质化肥、劣质农药、劣质农机导致农民受侵害的情况仍很严重，造成的后果也十分恶劣。2007年青海省农用生产资料类投诉264件，占投诉总量的5.9%，比2006年增长76%。虽然所占的比例小，但投诉量却激增，也反映也农牧民消费者维权意识的逐步提升。
（四）消费者权益保护形势依然严峻
在全各级消费者协会的共同努力下，青海省消费者权益得到了较为妥善的保护，消费环境逐步健康。但与全国整体的消费环境和市场经济发展的要求相比，与全省各族人民群众对良好消费环境的要求相比，青海省消费者合法权益保护的形势依然严峻。一是消费品市场上，假冒伪劣商品及缺陷产品依旧存在，它们仍然在给消费者造成人身伤害和财产损失；二是虚假广告、欺诈消费者的行为还时有发生，消费者要获得真实、充分的消费信息还很难；三是超市等商业场所对消费者搜身、限制人身自由的事情开始显现；四是医疗、电信等垄断性行业经营者以格式合同、通知、声明等方式规定免除经营者责任的显失公平的垄断合同还很常见；五是农牧民的消费环境有待改善，假劣种子、化肥、农药、农机给农牧民造成难以挽回的损失；六是消费者打官司难、索赔难、取证鉴定难，消费者权益还是得不到有效保护。因此，从总体上判断，当前全省消费维权形势依然严峻,切实贯彻执行消费者维权政策，营造良好的消费环境和公正竞争的市场环境，达到引导消费，扩大内需，促进经济发展的目标，还有相当大的距离。
三、国内外及青海省消费者权益保护立法现状分析
（一）国外消费者权益保护的立法现状
自19世纪末美国掀起消费者维权运动以来，越来越多的国家意识到消费者权益保护的重要性，纷纷制定基本法或单行法以加强对消费者权益的保护。在这一基本认识的促使下，一些专门保护消费者权益的法律及配套法规得以出台。如美国于1890年通过了《保护贸易和商业不受非法限制和垄断损害法》（即《谢尔曼法》），该法被认为是人类历史上第一部反垄断立法，也是世界上最早的涉及消费者权益保护的立法。这部法律在严格企业经营行为的同时，为消费者创设了良好的消费环境，有力地维护了消费者的合法权益。20世纪80年代以后，消费者维权运动开始呈现国际化趋势，各国消费者保护立法蓬勃兴起，一批保护消费者权益的国际公约也相继出台，如联合国出台的《控制限定性商业行为的多边协议准则》、《保护消费者准则》及欧洲理事会通过的《消费者保护宪章》等。其中《保护消费者准则》是在国际消费者联盟的倡导下制定的，是目前影响力最大的全球性消费者保护立法。
从目前世界各国消费者权益法律保护体系看，大致可分为两类：一类是以日本为代表的“基本法”体系。这类体系的代表是日本、英国、韩国等国家。其基本的立法思路是先制定一部消费者保护基本法，在基本法之外，根据市场经济的特点，构建与消费者保护问题相关的如垄断、物价、计量、规格等政策体系。其中基本法是消费者保护政策的总纲领，处于核心地位，它是确立制定保护消费者各种具体政策的总方向。其它政策的表现形式也以立法为主，具有较强的强制性。如1968日本的《消费者利益保护基本法》，这是日本消费者保护的主体法规 ，该法强调国家对市场的介入，并以行政措施保护消费者权益，对涉及消费者保护的行政机关及消费者组织的职能和责任做出了明确的规定。另一类是以美国为代表的“单行法”体系。除美国外，还包括法国、德国、意大利等国。这类体系虽未制定保护消费者的基本法，但保护消费者利益的有关民事、行政和刑事等单行法规却很完备。如美国没有消费者权益保护的基本法，但却制定有包括《食品、药品和化妆品法》、《消费品安全法》、《消费者租赁法》、《统一产品责任示范法》等众多单项法规在内的成文法体系，这些单行成文法和长期积累的大量判例共同构成了美国消费者权益保护立法体系，形成覆盖所有消费领域的完备的消费者权益保护法律制度。又如德国也没有统一的、专门的消费者权益保护法律，但其消费者权益保护的法律、规范分散在了众多的其他的法律当中，主要包括两部分：一部分是消费者安全法，包括《食品及日用品法》、《药品法》、《商标法》、《广告法》等；另一部分是消费者合同法，其内容基本上体现在《德国民法典》当中。
从国外市场经济发达国家消费者权益保护的现状看：这些国家消费者权益保护工作发展速度比较快，消费者权益得到了较为有效的保护。当然，由于各国国情和发展路径选择的不同，这些国家在消费者权益保护方面也都采取和不同的措施，但他们都有一个共同的特征——“法治”。也就是说，他们基本上都是通过各种具体的专门法规来全面保护消费者的权益，使所有参与市场的行业都有法可依，并通过营造公平、合理的竞争环境，确保买卖双方在市场流通环节中都有法可依，有章可循。
（二）我国消费者权益保护立法的现状
与发达国家相比，我国消费者保护立法起步较晚。改革开放之前，我国长期处于计划经济时代，消费基本上是根据计划安排。因此，在这样一个高度计划时期，消费维权问题并不突出。20世纪80年代后，随着我国改革开放和社会主义市场经济体制的建立，消费侵权现象也越来越普遍。为了维护消费者的合法权益，1984年12月，国务院批准成立了中国消费者协会。此后，全国各省、市、县等消费者协会相继成立。1987年9月，中国消费者协会成为国际消费者组织联盟的正式会员。随着消费者权益保护组织的发展和“3?15”宣传活动的深入，消费者权益保护意识和能力日益增强。国家对消费者权益的保护不仅体现在各种组织的成立上，更在法律的层面上赋予消费者权利，从而达到保护消费者权益的目的。因此，随着我国社会主义法制体制的不断健全，国家各级立法机关将消费者权益保护立法纳入到了整个国家的法制建设进程中，开始了我国消费者权益的法律保护历程。
我国消费者权益保护的专门立法经历了从地方立法到国家立法的发展历程。1987年9月4日，福建省人民代表大会常务委员会通过了我国第一部消费者权益保护的地方性法规——《福建省保护消费者合法权益条例》。在福建省通过保护消费者权益的地方性法规之后，我国其他一些省、市、自治区也先后制定了各自的消费者权益保护条例。1994年1月1日，《中华人民共和国消费者权益保护法》正式实施，它明确了消费者的权利，确立和加强了保护消费者权益的法律基础，弥补了原有法律、法规在保障消费者权益方面调整作用不全面的缺陷，使我国拥有了一部比较全面的维护消费者权益的法律。目前，我国颁布的与有消费者保护相关的法律法规有60多部，逐步形成了以《民法通则》为基础，《消费者权益保护法》为核心，《药品管理法》、《卫生检疫法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《广告法》、《食品卫生法》、《价格法》、《合同法》等相配套的一系列法律法规以及相关司法解释组成的消费者权益保护法律体系。这一保护消费者合法权益法律体系的形成，对于保护消费者合法权益、规范经营者的行为、促进市场经济的良性发展发挥了重要作用。
（三）青海省消费者权益保护立法现状
青海省消费者权益保护地方立法起步相对较晚，地方性法规、地方性规章或单行条例的制定尚处于完善阶段，保护消费者权益的各个层面的单项立法仍需要继续探索。
青海省消费者权益保护的地方立法有两个层面：
1.地方人大立法层面。1991年青海省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《青海省保护消费者合法权益条例》，它是青海省最早的一部保护消费者权益的条例，在当时对保护消费者权益、构建有序的消费市场环境发挥了重要作用。1997年青海省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过的《青海省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》（以下简称《消法办法》），《青海省保护消费者合法权益条例》同时废止。《消法办法》是目前青海省消费者保护法律体系中的基本法，它规定了消费者权利、生产经营者义务及其违法处罚、消费争议处理等综合性内容，在青海省消费者权益保护法律体系中处于核心位置。其次是青海省人民代表大会常委会通过的《青海省实施<中华人民共和国产品质量法>办法》（2004年）、《青海省建筑市场管理条例》（1995年）、《青海省进出口商品检验管理条例》（1994年）、《青海省图书报刊市场管理条例》（1996年）、《青海省商品市场交易市场管理条例》（1997年）、《青海省户外广告管理条例》（1999年）、《青海省城市房地产管理条例》（2000年）和《青海省清真食品生产经营管理条例》（2001年）等，这些条例和办法对青海省消费者在各种消费生活中的权益提供了地方立法层面的保障。
2.地方政府立法层面。青海省并没有单独的关于消费者权益保护的地方性规章，包括政策，但很多规章中的部分条款却涉及了消费者权益保护的相关内容。如《青海省美容美发业管理实施办法》（2005年）、青海省人民政府办公厅转发省食品药品监督管理局《关于进一步加强食品药品安全监管工作意见的通知》（2005年）、青海省人民政府办公厅转发的省工商局、省消费者协会《关于在农村牧区建立消费者协会投诉站和“12315”申诉举报联络站的意见 》（2006年）、青海省人民政府办公厅转发省质量技术监督局《关于进一步加强食品生产加工环节质量安全监管工作意见的通知》（2006年）、青海省人民政府办公厅《关于进一步加强药品安全监管工作的通知》（2007年）等大量的地方规章和政策。这些地方规章政策的出台，有效的保护了消费者的合法权益。
这些已经出台的地方立法，在国家立法的保护之外为青海省消费者权益维护提供了非常宝贵的法制保障。可以说，这些地方立法，在过去的发展中发挥了非常重要的制度规范作用，而且在今后完善青海消费者权益立法体系的过程中，也将会具有非常重要的借鉴意义。
四、青海省消费者权益保护存在的法律问题
我国保护消费者合法权益的法律体系以及青海省保护消费者合法权益的地方性法规体系的不断完善，为青海省消费者合法权益的维护提供了有力的法律制度支撑。但随着我国社会主义市场经济制度改革的不断深入，消费者权益的保护也面临着一些新的法律保护方面的挑战。如由于配套法律法规规定相对滞后，对消费领域中出现的新情况、新问题缺乏可操作性，并且法律法规之间缺少系统性和统一规划，有的法律法规规定相互重复、法条间的相互不协调，消费者在实践中还是有很多权益得不到保障，尤其是缺少法律上的支持。这些问题的存在和产生，有些是由于国家层面的上位法的缺失致然，而有些则是因为我们地方立法的滞后性所造成的。
从维护消费者合法权益的法制的内涵看，法制应当包括立法、司法、执法和守法四个不同层面 。因此，从这一基本的法制建设理论分析青海省消费者合法权益保护方面所面临的困惑，应当包括以下几个方面：
（一）消费者权益保护的地方性法规、地方规章不够完善
一是地方性法规、地方规章的配套内容相对滞后。由于地方性法规、地方规章配套内容的滞后，从而使地方性法规、规章在保护消费者合法权益方面缺乏有效的立法外延支撑，难有切实保护消费者的合法权益。如商品和服务中高科技含量不断增加，但现有的一些地方性法规、规章由于缺乏相应的制度规定，无法对其进行规范。
二是地方立法的质量相对不高。地方性立法的内容相对比较单一，条款过于原则，法规和规章之间缺少系统性，部分地方规章与地方性法规相互重复、法条规定之间不协调。这样问题的存在，造成消费者、经营者对法律法规条文理解上的意见分歧较大，行政职能部门在解决消费者投诉时互相推诿或规避法律。如，医疗纠纷问题中，卫生行政部门强调医院是公益事业单位，医疗不属消费问题，而消费者则认为医疗应属《消法办法》的保护范围。由于这一分歧的存在，各级消费者协会一般都不受理医患纠纷，造成消费者依靠消费组织维权的途径受阻；又如，地方规章大多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，外在形式不够规范，难以判断其效力、等级和适用范围等，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，造成很多的法规在实践工作中针对性、可操作性也不强。从而影响了地方立法的地位，削弱了地方立法的效力，影响了地方立法的稳定性、严肃性和权威性。
（二）消费者权益保护的部分相关法律制度存在空白
有效保护消费者合法权益仅靠《消费者权益保护法》和《消法办法》难以实现，还需要与消费者权益保护有关的配套单行法规、行政规章、政策等组成一个完整的消费者权益保护的法律体系。从目前青海省保护消费者合法权益的地方立法现状看：一是一些急需的、重要的与《消法办法》相配套的地方性法规、规章尚需制定。如药品管理、卫生检疫、食品卫生和电子商务等方面的消费者权益保护问题都存在着法律空白；二是对新的消费内容和消费形式，需要有相应的地方法规来调整。如一些新型的娱乐活动缺乏管理法规；三是对消费者投诉热点难点问题需要进行地方立法。如医疗纠纷、商品房纠纷等在《消法办法》中找不到法律依据；四是对消费维权的执法措施、发生消费纠纷时的举证责任和检测费用负担等问题应当有明确的法律规定。尤其是对侵害消费者权益的行为发生后，为了控制危害范围、降低危害后果，行政执法机关需要采取什么样的应急手段，如严令退出市场、强制召回缺陷商品等，应当有明确的法律规定；五是行政机关是否享有对缺陷产品的强制召回决定权、执行权，以及对召回产品的处置办法等应当有明确的法律规定。
（三）消费者自我保护意识不强，维权意识较为淡漠
消费者合法权益的法律保护不仅体现在国家层面的制度保护，也体现在消费者的自我法律保护。从对青海省消费者自我保护意识和维权意思的调查看，消费者的自我保护和自我维权方面尚存在以下问题：一是自我维权意识不够。许多消费者在购买商品或接受服务时不索取凭证，或图便宜不要发票，导致发生消费纠纷时自身合法权益得不到有效维护。还有很多消费者在合法权益受到侵害时往往自认倒霉，尤其是一些消费者对过期食品或价格标的较小的有暇疵的商品更是如此；二是法律意识不够。还有消费者购买商品或接受服务时考虑不周全、不慎重，轻易交纳定金，一旦放弃购买打算定金很难索回。这些问题的存在都充分说明，青海省消费者在自我保护和自我维权方面的意识，尤其是法律意识还需要进一步提高。
（四）消费者投诉调查取证难，检测手段落后
由于消费者权益保护的地方性法规、地方规章中对于发生消费纠纷时的举证责任没有作专门规定，因此，一般采用民法中的一般举证责任原则。这就造成一些消费维权案件中往往由于当事人不能提供必要的证据，而使其合法权益难以得到及时有效的维护。特别是在一些高额的商品纠纷处理中，由于检测费用一般都超过纠纷商品本身的价值，并且部分商品检测是有破坏性的，检测后的商品不具有任何使用价值。因此，消费者在商品送检之前必须确定商品是否存在质量问题，否则不但要负担检测费用，商品也将因此而无法正常使用，面临着承担巨大财产损失的风险。如，手机出现故障修理时究竟是人为损害还是性能故障，很容易产生异议。而要认定责任，必须到权威部门去检测，其检测程序之复杂、费用之高使消费者望而却步，致使违法行为得不到应有的惩处。
此外，由于青海大部分地区检测网点少、检测手段和检测设备欠缺，许多商品或部分送检项目不具备检测条件。如果发生此类商品质量纠纷需要进行检测时，消费者只能选择去省外检测或者放弃维权，这在一定程度上影响了消费者投诉案件的及时解决。特别是在青海省食品市场安全监管方面，由于检测设备不足，仅靠执法人员的观察和感受，很难判断食品的质量安全性，也使消费者合法权益得不到应有的保障。
（五）消费维权执法联动机制不够健全
消费维权执法是在政府领导之下，以一个部门为主，多部门各司其职，相互配合的执法机制。但是，在实际操作中存在较多矛盾：一是在制定消费者权益保护措施方面，由于各部门分工不够明确，有一些问题难以清晰地区分主次，但如果一个部门保护消费者权益的制度涉及到其他部门的权限，则有可能因此而停滞不前，从而使消费者权益保护的联动机制难有及时启动；二是在消费者申诉方面，由于各部门受理范围不清，在强调依法行政的大环境之下，对于一些不易处理的纠纷，各部门一般都是谨慎行事，从而出现部分纠纷事项难以解决的窘境。而对于一些纠纷，执法部门受利益驱动，只强调部门利益。如广电局将广告业务承包给个人，不严格按照《广告法》的规定进行审查广告内容，特别是电视广告当中的部分药品、医疗广告，严重误导消费者，造成消费者权益的损害，也削弱了消费者对《消费者权益保护法》的信任程度；三是在处罚方面，由于受理申诉与处罚违法行为的职责往往不属于同一部门，因此也弱化了打击违法行为、保护消费者权益的力度；四是由于管理体制不顺，加之职能部门的职责分工不明确，有的地区在市场监管、维护消费者权益方面认识不统一，工作上不协调，合力不强。既存在相互推诿、相互脱节的问题，也存在重复执法、交叉执法、多头执法以及执法扰民问题。如在食品安全方面，食品生产领域监管涉及到农业、检验检疫、质监、卫生、药监等多个部门，而食品流通领域监管又在工商部门，势必很容易出现食品安全上的重复管理和管理缺位等问题。
（六）消费维权执法队伍素质有待提高，消协组织建设还需加强
在消费维权过程中，由于执法人员素质参差不齐，一些地区、部门的少数执法人员对涉及消费者权益方面的法规理解不到位，研究不够透彻，导致在具体监管工作中不能正确地理解和准确地适用法律法规，执罚幅度不准确，存在机械执法、盲目执法、执法偏失甚至错误执法等现象，影响消费维权工作的效果。
此外，青海省《消法办法》规定：“县级以上人民政府及有关行政部门应当支持消费者协会开展工作，建立工作联系制度，提供必要的工作条件，保障其正常履行职能。”但从目前的实际情况看，除青海省消费者协会有编制及少量固定经费外，各州、地、市、县消费者协会没有编制和经费，专项业务经费从工商部门的经费中挤兑解决，这在一定程度上影响了消协组织职能作用的发挥。
（七）维权途径不能有效地发挥作用
法律设定的消费者维权途径有5种，即：经营者与消费者之间协商解决；消费者向消费者协会投诉；向行政机关申诉；向仲裁机构申请仲裁；向人民法院起诉。但在实践当中，这5种维权途径很难充分发挥作用。在协商解决途径中，如果有一方不愿意协商或者协商未果，则无法实现消费者与经营者的自我协商解决；消协的调解需要双方自愿，一方不自愿的则无法启动；向行政部门申诉，交织着工商局、质监局、卫生局、食品药品监督局等众多的职能部门，由于分工不明确、责任不清楚、管理不明晰，往往给消费者维权带来很大的困难；提请仲裁机构仲裁，由于需要事先有约定，而日常生活消费的买卖合同很难有这种约定，且收费较高，因此仲裁解决纠纷的比较少；到法院起诉，因诉讼成本相对比较高，举证困难，司法程序繁琐，加上目前我国的诉讼制度比较传统，还没有建立适合消费纠纷特点的诉讼制度。因此，消费者一般也不愿意进行耗时、费力、花钱、结果不确定的诉讼。所以，从这5种维权单独作用发挥角度考察，他们均具有自身不可克服的缺点，影响着消费者对其合法权益的有效救济。
五、对完善青海消费者权益保护法制的构想
完备的消费者权益保护立法是实现社会法制化的前提和基础。当前青海省正处于经济社会发展重要的机遇期，各项法制建设也要紧跟时代的发展不断加以完善。而要实现青海消费者权益保障的法治化，则需要建立青海消费者权益保护的法律体系，使消费者、经营者和执法者有法可依，有章可循。
当然，这种维护消费者权益保障法律体系的建立首先需要以国家法律体系为基础，在国家法律体系的范围内，结合青海消费维权工作的实际，构建符合青海消费维权发展需要法律体系。由此而言，我们这里仅对青海消费维权法律体系的构建作相关探讨。
（一）完善青海省消费者权益法律保护体系
第一，制定和完善与《消法办法》相配套的法规、规章和政策。青海《消法办法》的内容多属原则性和概括性的规定，对消费活动中的很多情况规定的不够详尽和全面，不能涵盖消费者权利保护的所有情况，因此在实施过程中仍然需要其它配套的法规、规章、政策进行补充、说明和完善。要制定药品管理、卫生检疫、食品卫生和电子商务等方面的规章制度；要完善与《消法办法》配套的细化行业规范，如产品三包责任规范，产品责任制度、产品标准、消费合同法等；要将近年来消费投诉热点和难点问题纳入《消法办法》调整的范畴，对这些问题的解决提供法律上的依据，如医疗、商品房、汽车等；要进一步完善消费维权的行政执法措施、消费纠纷的诉讼程序、行政保护体制、维权途径、赔偿主体、民事责任落实等内容。
第二，应及时清理和修订与《消法办法》不一致的地方性法规和规章。青海与消费者权益相关的法规、规章和政策大都制定于20世纪90年代左右。随着中国特色社会主义法律体系的不断发展和完善，如何以科学发展观为指导，按照和谐社会建设的基本要求，突出以人为本的发展理念，推动消费市场全面协调可持续发展，需要加保护消费者权益方面的法规、规章和政策的修订速度。这不仅是不断适应消费维权工作的新形势、新任务的需要，也是新时期消费维权工作所面临的新的实际。
（二）建立健全各种维护消费权益的法律机制
第一，完善举证责任制度。我国民法采用“谁主张，谁举证”的原则。但在消费纠纷中,由于消费者处于弱者地位,举证能力相对较弱。要实现对消费者合法权益的有效保护，需要按照举证责任与举证能力相结合的原则，合理分配举证责任,确立保护弱者的举证制度。如，在消费纠纷中，若经营者或生产者对消费者的求偿主张提出异议,就应当采用举证责任倒置制度，让商家来证明自己的商品或服务并非假冒伪劣，而不宜再让处于弱势的消费者承担举证责任。
第二，建立和完善消费争议仲裁机制。建立消费维权仲裁机制，能够及时有效地解决消费权益纠纷。在目前消费争议尚不能完全被纳入仲裁情况下，可参照劳动争议仲裁制度建立起类似的消费者权益争议仲裁机制，使消费者权益纠纷能够及时、有效的解决。消费仲裁机构可由行政机关、消委会、专家、学者、律师、科技工作者、企业代表共同组成仲裁委员会，以行政司法裁决的方式，迅速解决争议，避免消费纠纷的久拖不决，推动消费者权益的有效保护。
第三，建立消费维权救济机制。参照司法救助和法律援助的相关规定，建立消费维权救济机制，解决消费者打不起维权官司的问题。如设立先行理赔制度，遇到明显侵害消费者权益的案件时，由被诉方先行支付一些医疗费、鉴定费，同时针对消费者的弱势地位，建议实行无过错举证制度，改由消费者举证为商家举证。
第四，建立部门协作联动维权机制。消费者维权工作涉及到较多行政部门，是一个综合性的行政行为，因此要建立由当地政府牵头，工商、公安、质监、文化、卫生、食品药品监督管理、司法等政府相关职能部门和司法机关组成的消费者维权协作联动网络，整合部门执法力量，开展消费联合维权行动，将消协受理的消费者投诉、举报、咨询及时分流到相关部门处理，形成政府部门维权的合力。
第五，健全行政执法责任机制。把责任落实到人，对那些有法不依、执法不严的执法人员，纪检监察、司法部门要及时介入，严肃进行处理。要将消费维权工作纳入各部门的目标考核范围，严格进行考核。
（三）加大消费者权益保护的法制宣传，提高消费者维权的法治意识
要强化各级消费者协会对《消费者权益保护法》的宣传力度，不断扩大消费维权的社会影响力，营造消费维权的良好氛围。除坚持举办“3?15”纪念活动外，要在宣传的广度和深度上不断有所突破，大力开展消费维权进社区、进学校、进农村等系列活动，努力提高广大消费者的消费维权意识、法律意识；要将《消费者权益保护法》纳入每年的法制宣传日、宣传月和“五五”普法的重要内容；要充分发挥新闻媒体的舆论宣传和监督作用，在电台、电视台开办专栏节目，对侵害消费者权益的典型案例进行曝光和批评；要实行举报有奖制度，向社会公布消费维权电话号码，发动社会组织和广大消费者积极参与市场监督检查工作；要大力宣传正面典型，每年度开展诚信厂家（商店）的评选表彰活动，增强经营者的消费者权益保护意识，督促其诚实守信，依法经营；要适当地在大、中、小学课程加入消费者权益保护的法律、法规和消费知识教育；要帮助消费者提高辨别真、伪、优、劣商品的能力，培养消费者购物、消费过程中一定要索要并保存好有关证据的好习惯，如发票或服务合同、维修证明等。通过宣传教育，要使广大消费者掌握维权、投诉、诉讼等相关程序，增强自身权益保护能力。使消费者既要知法、懂法、用法，又要学会享用法律赋予的权利，用法律武器来保护自己的合法权益。
（四）加大消费维权执法力度
一是各职能部门要形成监管合力，加大对虚假广告的治理力度。工商部门要严格依据《消法》和《广告法》等法律法规，对广告内容进行严格审查，并对所审查的广告实行跟踪监督，特别是要落实专人对电视药品广告实行24小时监测；广电局要严格按照工商部门审查的内容发布广告；药监部门要配合工商部门对食品、药品广告进行监测。二是要严格执行市场准入制度，努力从源头控制。工商系统内部各职能科室要按照各自职责，加强对市场主体资格的审查，做好市场主体准入审核工作；坚决查处和制止不正当竞争、假冒侵权商标等经济违法活动，抓好流通领域商品质量监管，有效保护消费者合法权益；加大对市场、商场，特别是直接关系到人民群众生命健康的消费品市场的监管力度和日常监督检查，着力提高服务质量和服务水平，增强市场商品价格的透明度，如食品市场、医疗市场等，严厉查处不法经营者制售假冒伪劣及有害食品、药品的行为。三是明确各个执法部门职能。明确消费领域的各个执法主体以及各个执法主体各自职责、范围，避免职能重叠和交叉。四是整合社会资源，健全消费维权的监管网络，充分发挥新闻媒介、社会团体、行业组织和广大消费者的监督作用，定期对产品质量抽检结果进行曝光，形成强大的舆论威慑力量，共同维护市场经济秩序。五是创新监管方式。继续推行“工商监管、经营者自律、社会监督”三位一体的监管模式，督促行业协会充分发挥鉴别、监督作用，引导经营者在市场交易中遵守公平竞争、合法经营的交易规则，逐步建立自我约束机制。充分发挥消费者协会和“12315”申诉举报网络的力量，针对不同时期的消费现状发布消费警示，并通过多种新闻媒体，公开曝光，以加强社会监督，树立工商部门维护消费者权益的执法权威。
（五）完善“一会两站”职能
要认真贯彻省政府办公厅转发省工商局的《“一会两站”规范化建设工作意见》，进一步加大对“一会两站”建设的支持力度。一是要建立消费者权益保护制度、政府办公会议（或政府联席会议）制度，定期研究有关农牧区维权方面的工作；二是建立农牧区基层维权组织体系和目标责任制，把维护农牧区消费者合法权益工作纳入政府目标考核范围；三是各级政府要进一步加大对“一会两站”基础设施的投入，所需经费列入各级政府财政预算，设立专项资金，用于“一会两站”建设工作的宣传、硬件设施的购置以及“一会站”工作人员的培训等，从财政支持上保证“一会两站”长期有效地开展工作；四是积极争取地方党委、政府的大力支持，真正形成“政府领导、协调联动，乡村共建、群众参与”的工作格局，充分发挥维护消费者合法权益的基本职能。
消费者权益保护法系体系的构建，仅仅是为消费者权益的法律保护提供了一个重要的制度基础。而消费者权益的全面有效保护，除了需要不断完善这一重要的制度基础外，还需要全社会的共同参与。这也正如上文所说，在消费拉动经济发展的政策背景之下，还必须使这种构建起来的消费者权益保护法律体系与法律的执行、法律遵守、法律的运用以及对违法行为惩处相结合。只有这样，我们的消费者权益保护法系体系才能真正为消费者权益的保护提供重要的保障，也才能真正有效地推动我们的消费市场逐步走向健康和文明。
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