青海省第三次旅游发展大会，以科学发展观为指导，立足青海高原实际，遵循旅游产业和旅游文化发展的客观规律，着眼于国内、国际旅游发展的新趋势，明确提出奋力推进青海高原旅游名省建设的发展目标。实现青海高原旅游名省的建设目标，不仅要有综合配套、切实可行的一系列新举措，更需要有稳步有序、实施有效的法治保障。
一、新产业——青海高原旅游发展概揽
青海，大美之地。在这片雄距世界屋脊的高天厚土上，自然风光雄奇壮美，历史遗存源远流长，民族风情绚丽多彩，宗教文化神秘独特。全省现有世界级旅游景点11处，国家级旅游景点52处，省级旅游景点数百处，既有雄浑壮丽的自然景观，又有文化底蕴深厚的人文景观和民俗风情。特别是“中华水塔”三江源、“鸟类天堂”青海湖、“高原珍稀动物王国”可可西里、“碧水丹山”坎布拉、“佛教圣地”塔尔寺、昆仑“始祖”、绚丽盐湖、热贡艺术、西海镇原子城及藏族、土族、撒拉族风情等独具特色的旅游资源，有的甚至是世界独有的“极品”、“绝品”，符合现代社会人们回归自然，求新、求奇的旅游需要，对中外游客具有很强的吸引力、感染力、震撼力。这些都为发展我省特色旅游产业提供了得天独厚的自然条件。
（一）青海高原旅游业发展条件的分析
1、青海高原旅游资源优势显著
青海旅游资源总量大、类型多、功能全，组合优良及科学文化内涵丰富，不少指标居全国前列，是中国旅游业发展向西部转移的一个重要后备资源基地和旅游开发新的增长极。
旅游资源是青海具有明显比较优势的资源，无论从总量、丰度、可持续利用等方面来看，都称得上优势资源，也是可持续利用的资源。
青海高原地势高亢，具有独特的高原气候。这里光照充足，空气清新，干爽宜人，是盛夏避暑的理想之地。多样的地势、地貌，独特的珍禽异兽，千姿百态的高原自然景观对国内外游客具有强大的吸引力。
青海原始纯朴的自然环境，雄奇独特的自然景观，古老神秘的文化遗迹，风格迥异的民族风情，符合世界旅游求新、求异、求知、求乐的需求趋势，具有很强吸引力和国际竞争力。
青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，三江源自然地理环境独特。由于这里属全球海拔最高、面积最大、隆起时代最新、地壳最厚的青藏高原，习惯称之为“世界屋脊”或地球“第三极”。区域内地形复杂，地势高耸，山脉绵延，平均海拔4400米左右。
三江源区河流密布，湖泊沼泽众多，雪山冰川广布，湿地面积约7.33万平方公里，占保护区总面积的24%；其中河流有180多条，大小湖泊16543个，被誉为“中华水塔”。三江源孕育了长江、黄河、澜沧江三大水系。长江在省内全长1217公里，年平均径流量为177亿立方米，占长江总水量的25%。黄河在省内全长1959公里，年平均径流量为232亿立方米，占黄河总水量的49.2%。澜沧江在省内全长448公里，年平均径流量为107亿立方米，占澜沧江总水量的15%。
三江源独特的地理环境和特殊的气候条件，孕育了独特的生物区系，具有丰富的生态环境多样性、物种多样性、基因多样性和遗传多样性，被誉为高寒生物自然物种资源库，是世界上高海拔地区生物多样性最集中的地区。区内维管束植物有87科、471属、2238种。兽类分布有76种，鸟类147种，两栖类48种。国家重点保护动物有70多种。
古老的青海处在内地中原通往西域、吐蕃的通道上，又处在中原文明、印度文明、阿拉伯文明的交汇点上，具有多民族集聚的特点，宗教派系多，宗教色彩异常浓厚。现主要教派有藏语系佛教，也称藏传佛教（俗称喇嘛教）和伊斯兰教。藏、土、蒙古族群众几乎全民信仰藏传佛教；回族、撒拉族群众几乎全民信仰伊斯兰教；汉族群众在当地少数民族影响下，为数较多的人信仰藏传佛教，一部分人信仰道教，还有少数信仰基督教和天主教。因而全省寺庙林立，有为数众多的在寺信徒和宗教职业人员。宗教对各族人民的经济、文化、生活方式有着极其深刻的影响。经过千百年来的延续和演变，在这些地方，形成了独具特色的高原宗教文化。
青海省境内，历史悠久、规模宏大、在国内外有一定影响的寺院有20余座。这些寺院不仅是佛教文化的中心，也是国家珍贵历史文物的宝库。其中最具特色的是湟中塔尔寺。因塔尔寺是格鲁派创始人宗喀巴大师的降生地，所以塔尔寺在我国黄教寺院中占有重要地位，在历史上，第三、四、五、七、十三、十四世达赖喇嘛和六、九、十世班禅大师均在这里居住传经过，受到历代中央政权的高度重视，特别是塔尔寺藏汉艺术相结合的建筑风格，琳琅满目的法器，千姿百态的佛像和浩瀚的文献藏书，壁画、堆绣、酥油花、雕塑组合的“艺术四绝”等，蜚声中外。1961年3月4日，被国务院公布为全国重点文物保护单位。
青海境内众多的宗教寺院，是历代劳动人民智慧的结晶，在漫长的历史进程中所形成的灿烂宗教文化，极大地影响着人们的生产和生活。这些宗教寺院不仅是信教群众朝觐、礼拜、祈愿的神圣场所，还由于寺院建筑的宏伟壮观， 收藏的丰富，地位的显赫而吸引着成千上万的游客。许多寺院大都选址于风光秀丽、依山傍水的佳境，使人文景观与原有自然景观相得益彰。
青海是民俗文化的海洋，青海由于其特殊的地理环境、众多的民族成分、浓厚的文化传统，形成了各民族丰富多彩，而有独具特色的民族风情。这些民俗民风是各民族在融汇交流过程中升华而成的思想文化结晶。青海自古以来就是一个多民族聚居地区，在长期的历史演变过程中，西羌文化、河湟文化、鲜卑文化、吐蕃文化都曾有过自己辉煌的时期。中世纪以来逐步形成多民族长期共存的局面。汉族、藏族、土族、撒拉族、蒙古族成为世居青海高原的六大主体民族，并延续至今。由于民族特异性，所表现出来的民族传统文化不同，包括不同的语言、宗教信仰、生活习俗、文化娱乐的内容和形式以及不同的习惯爱好等。正是这些不同的文化传统，深深吸引着无数游客和专家学者。尤其是土族和撒拉族，是我国在青海所独有的2个少数民族，这里已成为最有特色的民族风情旅游区。
青海是清爽怡人的夏都避暑胜地，这是大自然的恩赐，由其独特的地理位置所决定。西宁市位于黄河支流湟水上游，地处东经101°49′17″，北纬36°34′3″。市区平均海拔2275米，属大陆高原半干旱气候，年均降水量327毫米，年均气温6.5℃，冬无严寒、夏无酷暑，是天然避暑凉城。
（二）青海高原旅游业发展现状
青海省是一个特色突出、品质高雅、潜在优势深厚的旅游资源“大省”和“富省”，也是旅游资源开发小省。总体来说青海省旅游业现状可以概括为：“一流资源，二流知名度，三流保护、利用和开发，四流交通基础设施，五流服务和经营”水平。
改革开放以来，特别是国家实施西部大开发战略以来，我省旅游业抓住机遇，坚持政府主导型旅游发展战略和全社会齐心协力办旅游的方针，加强旅游基础设施和重点景区建设，加大旅游宣传力度，强化旅游行业管理，推进对外开放和区域合作，全省旅游业保持了稳步快速发展的态势，有力拉动了全省经济社会的发展。2004年，全省接待国内外游客突破500万人次，旅游总收入超过20亿元。与1999年相比，全省接待境外旅游者由2万人次增加到2.89万人次，增长44%；旅游创汇由393万美元增加到912万美元，增长132%；全省接待国内游客由160万人次增加到509.2万人次，增长218%；国内旅游收入由3.7亿元增加到19.5亿元，增长427%；旅游总收入由4亿元增加到20.2亿元，增长405%。2005年全省旅游接待突破600万人次。2006年达到815万人次，实现旅游总收入35．7亿元人民币，比2005年收入增长38．7%。 2007年全省旅游接待1001．6万人次，比2006年增长23%，实现旅游总收入47．38亿元，增长32．8%。
目前，全省己开发的旅游景点有40多处，线路20多条。旅游风景点主要集中在以西宁为中的湟水谷地，并逐步向西部地区和青南地区转移。国家级的旅游景点有塔尔寺、青海湖、鸟岛等。青海湖被列为国家级风景名胜区。国家级文物保护单位有塔尔寺、瞿昙寺、隆务寺、西海郡古城遗址、乐都柳湾遗址和马场源遗址等。青海湖、循化孟达天池保护区、隆宝滩和可可西里等己成为国家级自然保护区。其他旅游景点有西宁东关清真大寺、互助北山、海北原子城、日月山、茶卡盐湖、柴达木万丈盐桥、阿尼玛卿山、江河源头、昆仑山、巴隆国际狩猎场等，还有藏、土、撒拉、回、蒙古族等少数民族风情和草原风光旅游。已开辟的旅游线路有“世界屋脊”汽车探险旅游线、唐蕃古道旅游线、丝绸之路南线旅游线、马可?波罗汽车探险旅游线等。以西宁为中心通往各景点的旅游线、青东清清黄河旅游线和青南各条旅游线等。其中，西宁——拉萨的“世界屋脊”汽车探险旅游线和西宁——敦煌的南丝绸之路旅游线己被列入国家旅游线路。
国际旅游业的迅猛发展，国内旅游市场的兴起，以及我国西部大开发战略的逐步实施，为青海省旅游业的发展创造了有利的环境。旅游业是青海的一个希望产业，青海省九届人大三次会议把旅游业确定为全省三个优势产业之一，青海省人民政府作出了加快旅游资源开发的若干决定。随后，又将旅游业确定为高原特色产业、第三产业的龙头产业和国民经济的支柱产业。把旅游资源开发看作是实施资源转换战略的重要内容，作为促进经济、社会发展的重要举措及促进对外开放的重要途径，加快脱贫致富步伐的有效方法，以及作为拓展第三产业、优化产业结构、实现产业升级换代的重要突破口。
（三）旅游业发展中存在的主要问题
1、旅游服务管理体制不顺。
把旅游业作为一个重要产业来培育，在资源开发、景区建设、对外促销、招商模式等管理体制上尚未理顺。在旅游资源及配套设施的服务管理上缺乏统一的行业领导部门，难于全面、系统组织实施旅游业发展的方针、政策和建设措施。
2、对旅游资源的调查及其开发研究的深度不够。
对旅游资源的调查是科学地编制旅游规划的必要前提和首要的基础工作，也是旅游业谋求持续发展的主要任务和手段之一，由于历史的和经济的等多种原因，我们在这方面做的工作还很不够，致使青海高品质的旅游资源尚未被世人所认识，有些也未申报或被定级，致使许多旅游景点的知名度和吸引力大大降低。
3、旅游交通等基础设施较为薄弱。
基础设施薄弱是目前制约青海省旅游业快速发展的障碍。在基础设施各要素中交通运输是薄弱的环节。建国以来，虽然青海省的交通运输业有了较大发展，形成了以西宁为中心四通八达的公路运输网，铁路、民航等现代化的交通运输手段快速发展。但是面对新的形势还难于适应旅游业发展的需要。
4、促销乏力，旅游知名度不高。
青海目前整体旅游促销资金不足，力度不够，宣传的总体形象还不鲜明生动，缺乏出游鼓动性，各种宣传口号未能突出其激发大众来青海旅游的理念和着力点，需要有一个鲜明而有说服力和吸引力的旅游形象介绍给大众。
5、旅游专业人才缺乏，旅游服务质量较差。
青海省旅游业起步晚、规模小，专业人才队伍成长缓慢。全省旅游业专业人员匮乏，高层次的旅游专业人才更是少之又少。旅游人才流失现象较突出，远不能适应旅游人才适度超前发展和旅游业大发展的需要。而且旅游职工队伍整体素质不高，旅游业队伍经验不足，整个旅游服务体系存在着经营管理不善、服务质量不到位等问题，不能适应旅游业大发展的需要。加快人才引进、人才培养与员工在职培训已成燃眉之急。
二、新抉择——青海高原旅游名省建设的战略定位
战略是全局性、根本性、长远性、前瞻性的重大决策。打造青海高原旅游名省的战略抉择和目标实施是一个认识渐进、实践深化的发展过程。在2005年召开的全省第一次旅游发展大会上，我们正式提出了要加快发展具有青海高原特色的旅游业，把旅游业培育成为我省第三产业龙头的发展目标。新目标的确定标志着我省对旅游业地位和作用的认识有了新飞跃，预示着我省旅游业发展开始迈上一个新台阶。由此开始，全省上下重旅游、抓旅游、兴旅游的氛围越来越浓，各地区大力发展旅游业热情普遍高涨，六州一市都把旅游重点县（区）发展旅游业确定为本地区的支柱产业、优势产业或特色产业。
随着发展旅游业实践的拓展和深入，我们对旅游业认识有了新的飞跃。2007年8月召开的全省第二次旅游发展大会，省委、省政府高屋建瓴确定了建设高原旅游名省的发展战略。明确提出：建设高原旅游名省是建设富裕文明和谐新青海的重要内容，是培育我省新的经济增长点的迫切要求，是扩大就业和脱贫致富的重要途径，是提高全民素质和扩大对外开放的有效手段。正是这一战略决策，引领我省从旅游资源大省向青海高原旅游名省迈进。
省第十一次党代会提出把青海建设成为全国高原旅游名省的目标，确立了以高原特色旅游业为龙头，促进服务业发展的思路和“加强领导、理顺体制、整体规划、形成品牌”的工作要求。自2007年年第二次旅游发展大会以来，全省上下深入贯彻落实科学发展观，紧紧把握特色旅游、生态旅游、健康旅游和文化旅游四大重点，以系列节会活动为抓手，开展了一系列卓有成效的工作。全省接待国内外游客首次突破1000万人次，实现旅游收入47.38亿元。重旅游、抓旅游、兴旅游的氛围越来越浓，旅游业得到持续、快速发展。
三、新举措——青海高原旅游名省发展的策略谋划
策略是实施战略的方法、步骤、举措。确定了奋力推进青海高原旅游名省建设的发展目标，更重要的是要有切实可行的策略。而第三次旅游发展大会以建设青海高原旅游名省的策略保障为主题，以青海旅游新进展为亮点，明确提出了七大策略。
（一） 在打造高原旅游目的地上有新进展
要改变青海旅游在西部高原的从属和依附地位，要在旅游发展理念上实现变革；在发展方式上有所创新；在发展领域上不断提高。大力提升重点旅游景区景点和旅游城镇建设水平，不断延伸旅游产业链，充实青海高原特色旅游线路和旅游产品，增强对国内外游客的吸引力和吸纳力，最大限度地吸引游客、留住游客、感动游客、受益游客。
（二） 在加快培育旅游品牌上有新进展
一要积极引进国内外大企业、大集团、大资本，参与我省旅游资源开发建设，提高我省旅游业现代化、国际化水平。二要精心策划、包装一批优势旅游项目，完善旅游项目库，论证设计一批有重大影响和巨大发展潜力的旅游骨干项目，加快推进旅游景区景点以及宾馆、餐饮、交通、娱乐等旅游投资项目建设。三要创新旅游招商方式，拓宽招商引资渠道。
（三）在塑造“大美青海”形象上有新进展
旅游经济是审美经济，“大美青海”需要进一步加大宣传力度，在塑造“大美青海”形象上，要坚持境外市场重点突破和境内市场拓展并举，积极争取央视、凤凰卫视等重要媒体对青海高原旅游资源的宣传，同时，还要加强旅游信息化建设，大力发展旅游电子商务。
（四） 在拉长旅游产业链条上有新进展
旅游消费是综合性消费，必须着眼旅游各要素、各环节、全过程，要在挖掘旅游产业链的行、购、吃、住、游、娱上下功夫。行要从陆地天空形成立体交通网络。购要有纪念性、实用性、特色性、艺术性、环保性、保健性、收藏性产品。吃既要注重民族特色，又要中外名店连锁。住要舒适、卫生、留恋，可拓展“农家乐”式的农牧区家庭宾馆。游要长短兼备，组织旅游“套餐”，开展特色游、精品游、专业游（如自驾游、体育健身游、摄影游、创作采风游、文化艺术收藏淘宝游等）。娱要挖掘民族风情、民族文化艺术，倡导游客参与共享，让游客明晓“伟大的风景是为渺小的艺术家预备的，平凡的风景是为伟大的艺术家预备的”（尼采语），使游客在旅游娱乐中感悟人生快乐，使之其乐无穷、其乐融融。
（五） 在培育旅游市场主体上有新进展
培育旅游市场主体要鼓励各类主体投入旅游产业和旅游文化，出台各项优惠政策，加大政府扶持，采取公平、公开、公正的市场竞争机制，使旅游企业有新规模、新水平、新效益。
（六） 在营造和谐旅游环境上有新进展
旅游环境体现旅游发展水平，是提高旅游知名度的前提和基础。要建立健全诚信旅游激励惩处机制，使“大美青海”的自然环境和人文环境名符其实。
（七） 在提高旅游服务质量上有新进展
旅游竞争关键是旅游服务质量的竞争，提高我省旅游服务质量要努力推行多元化、个性化、人文化、诚信化、规范化、优质化、细致化服务。企业管理细节决定胜负，旅游服务与细微处见精神。我们的旅游服务要提倡更好、更细、更如意。这就要求旅游服务不仅使游客称心满意，还要使游客称道忘怀。
四、新路径——打造青海高原旅游旅游名省的总体构想
（一）发展青海高原旅游业的基本思路
把旅游业作为支柱产业来培育，以资源特色为基础，以市场为导向，实现快速起飞，实施“政府主导型”发展战略，走速度效益型和质量效益型相结合的发展之路。确立旅游业在区域经济发展中的战略地位，将旅游业作为优势产业和新的支柱产业来加以扶持和培育。结合国家的产业政策，因地制宜，扬长避短，发挥优势，突出生态、宗教、文化、人文等特色，构筑良好的旅游形象、品牌和声誉，立体展示青海的优势资源。
以特色旅游为龙头，以国内旅游为起点，以拓展国际旅游为目标，科学规划、理顺体制、加大投入、加强保护、合理开发，切实加快以交通、电力、通信为重点的基础设施建设步伐，扩大宣传促销，不拘一格引进高级旅游服务管理人才、提高服务质量和管理水平，使青海省的旅游资源优势尽快转化为经济优势，把旅游业培育壮大成青海省重要的支柱产业，把高原特色旅游培育成为青海省跨世纪的国际旅游拳头产品。
（二）发展青海高原旅游业的目标设计
世界旅游组织认为，21世纪是中国旅游业大发展的世纪。中国旅游业建设重点正向中西部转移。青海省要抓住机遇，通过10—20年的艰苦创业，把旅游业建造成国民经济体系中新支柱产业，把青海省建设成为西部有特色的重要旅游基地。坚持发展主题，着眼省情，立足当前，筹划长远，跳跃式发展，力争到2010年以前把青海省建设成为全国知名的高原特色生态旅游目的地和中国最大的避暑胜地；在1015年左右，建成具有世界辐射力的高原生态大省。
建设青海高原旅游名省，就量的目标而言，宋秀岩省长在全省第二次旅游发展大会提出：2007年至2010年，全省旅游总收入年均增长30%以上。到2010年旅游总收入达到100亿元，相当于全省生产总值的10%。到2015年旅游总收入达到160亿元以上。就质的要求来看，就是要用科学发展观统领我省旅游发展全局，按照“加强领导、理顺机制、整体规划、形成品牌”的要求，坚持高起点规划、高层次招标、高品位建设、高水平经营，以优势旅游资源为依托，突出特色旅游、生态旅游、健康旅游、文化旅游，整合区域内的各类旅游资源，加快基础设施和配套设施建设，着力打造环青海湖民族文化体育旅游圈、环西宁“中国夏都”旅游圈，形成黄河上游水上明珠旅游带、昆仑文化世界顶级旅游带，培育青藏铁路旅游线和青藏高原生态旅游区，全面提升旅游产业总体规模和整体素质，形成特色鲜明、内涵丰富的旅游产品体系，结构合理的客源市场体系，科学有效的旅游管理体系，比较完善的旅游服务体系，提高青海旅游的综合影响力和竞争力，把青海建设成为高原旅游名省。
（三）青海高原旅游业的发展重点
首先，要重新认识青海历史、文化、地理等，大力发展特色旅游业。
特色是旅游的生命。特色是一个旅游风景区（点）的“特殊本质”，对于旅游者最富有吸引力的是特色，旅游业的核心竞争力也是特色。只有突出特色，旅游业才会长盛不衰，获得大发展。
特色旅游产业既有旅游本身所具有属性，又有其特有的地域特色、历史文化特色、民族风情特色、景区景点个性和风格等内涵，具有极强的独有性。有特色的旅游业才会有生命力、竞争力，才会对更多的游人产生持久的吸引力。
青海的旅游资源具备五大特色：一是青藏高原独具特色的自然生态；二是古老神秘的宗教文化；三是丰富多彩的民俗风情；四是融古老的历史和现代景观为一体的人文景观；五是全国独有的避暑胜地。这五个方面互为映照、浑然一体，形成了一个完整体现高原旅游资源特色的统一体。这些特色在国内乃至世界上均属独一无二。青海旅游市场因其所拥有的资源优势，符合世界旅游求新、求异、求奇、求美的需求趋势，具有很强吸引力和国际市场竞争力。
其次，要重点建设精品旅游区。主要包括：
（1）品牌形象旅游区——青海湖旅游区（包括青海湖、海北洲、原子城基地、海南州）。
（2）区域合作品牌旅游区——青藏铁路沿线旅游带（西宁作为入口区“青海湖湖光山色体验区、格尔木盐湖城）。
（3） 黄河上游旅游区——（循化撒拉族风情、贵德温泉、坎布拉地质公园）。
（4）三江源探索生态旅游区——重点打造昆仑山地质公园特色旅游、三江源生态探索旅游。
（5）中国夏都—西宁休闲度假综合旅游区。
五、新创举——建设青海高原旅游名省的具体举措
（一）完善旅游总体规划，突出一个“高”。
《青海省旅游发展总体规划》是青海省旅游发展的“纲”。这是政府主导的重头戏。总体上说旅游应突出一个“高”字，按照《青海省旅游发展总体规划》对青海省旅游的定位和要求，在充分掌握青海省旅游资源，分析国际、国内旅游发展大趋势基础上，遵循旅游经济规律，提出高水准的完善《青海省旅游发展总体规划》的建议和实施办法。
（二）健全旅游管理体制，突出一个“顺”。
青海省各景区的突出问题是管理，核心是体制。青海旅游管理体制应从两个层面区别对待。一是旅游景区要有审批景区保护和开发方案；二是其它各县的旅游管理则实行“统一领导、分级管理”的体制。
（三）加强旅游基础设施建设，突出一个“快”。
在旅游基础设施建设方面，要树立行、游、住、吃、购、娱“六大要素”快速全面发展的观念。这六大要素中，行、游、住是“硬件”要素，是发展旅游业必备的基本条件，缺一不可。吃、购、娱是“软件”要素，应根据省内不同景区的实际情况，加快“六大要素”中的薄弱环节的建设。
（四）加强旅行社的管理，突出一个“严”。
多年来，青海省旅游行业虽然取得了长足的发展，但问题仍然很突出：一是非专业的旅行社多，一些单位、团体、企业在经营旅行社的业务；二是欠规范的旅行社多，一些旅行社做的不是旅行社的业务；三是削价竞争现象严重，服务质量不断下降，游客投诉时有发生。因此对旅行社的管理应突出一个“严”字，即严格旅行社的审批管理，严格旅行社的年检督察和考评，落实旅行社的激励奖惩制度。
（五）加大旅游产品开发力度，突出一个“特”。
旅游产品的开发，要突出一个“特”字，即一定要有自然景观和文化意蕴，有关部门要组织专门力量，根据旅游市场特点和游客心理去设计和开发具有民族特色、自然特色的旅游产品，对省内现有的旅游产品进行工艺改造，提高旅游商品的地方特色和产品附加值。
（六）加快旅游文化的挖掘，突出一个“精”。
一是在旅游点的开发上不能照搬外来文化的现成模式，也不能套用国内现有的模式，要突出多元民族文化特点，择取精华；二是在旅游项目的制作和旅游线路的设计上，应注意发扬地方民族特点；三是大力弘扬民族的饮食文化、工艺美术文化，积极支持其它艺术团体参与竞争，使民族文化更深刻、更活泼的内蕴开掘出来，创造出更多的文化精品。
六、新保障——青海高原旅游名省发展的立法构想
（一） 确立旅游者权益保障的法治理念
法治理念是人们对法律功能、作用和法律实施所持有的内心信念和符合法治规律、代表法治发展方向的正确观念。它是法制建设的精髓和灵魂，依法建设青海高原旅游名省，必须确立依法保障旅游者合法权益的法治理念，这是建设青海高原旅游名省的根本指导思想。 旅游者是旅游产业、旅游文化乃至整个旅游建设的出发点和着眼点。而何为旅游者？目前我国还没有规范统一的界定，要保护旅游者合法权益，必须明晰旅游者内涵。比较1984年国际旅游组织和“各国议会旅游大会”通过的“海牙宣言”对国内、国际旅游者的界定， 参考有关专家学者以及《旅游法（1990年送审稿）》的规定， 鉴于旅游消费的目的性、时间性、地域性、收益性等显著特性，可以把旅游者定义为：以旅游观光为目的，从事外出旅游活动的个人。这种概括以科学发展观为引领，使旅游者有别于非旅游消费者，明确旅游观光目的的主导性，同时不受现代旅游发展的时限、地域、形式和其它因素的制约。力求对旅游者主体的概括周全，同时充分体现旅游者外出旅游的游览性、愉悦性、收益性。
依法保障旅游者合法权益，是走向权利时代的时代标志。保护旅游者合法权益是旅游业稳步、持续发展的动力；是旅游服务、监管主体的经营法宝和法定义务；是旅游消费的内在要求。
确立依法保护旅游者合法权益的新理念，首先，要全面把握旅游者所具有的基本权利。旅游者不是一般消费者，而是特殊消费者，它不仅享有消费者的基本权利，如：生存权、选择权、安全权、知情权、获知权、求偿权、教育权、环境权等。同时，还应依法确认和享有享受旅游服务权、批评监督权、依法结社权、风险保障权、人格尊重权、 旅游合同变更、解除、赔偿权以及寻求法律救济权等。
其次，要树立旅游合同保护为主的理念。旅游合同是旅游者权益保护的法律依据，订立合法有效的旅游合同，是依法保护旅游者合法权益的前提和基础。签订旅游合同要细心、细致、周全。对重大旅游合同及团体旅游合同，要注意事先法律咨询服务，可采取公证、见证等方式，以期防范于未然，解决于已然，还要注意订立旅游保险合同，使旅游合同当事人风险防范有法律保障。
第三，要树立旅游纠纷解决权益保障机制。倡导旅游纠纷协商解决，鼓励调解解决，引导仲裁解决，加大司法保权的力度，为构建和谐社会营造良好的旅游法治保障环境。
（二） 制定《旅游法》为旅游发展提供法律保障
旅游法制建设，必须确立完善有效的旅游法律体系。这一体系应当以《旅游法》为引领，以旅游行政法为重点，以地方性法规为基础，以部门规章以及旅游合同法、消费者权益保障法等相关法为保障。而目前我国旅游立法建设是相关法先行，专业法滞后，旅游基本法空白。为此，尽快制定《旅游法》是旅游立法的重点工程。从我国旅游业现状与未来发展需要看，制定《中华人民共和国旅游法》的各种条件已经成熟。第一，我国旅游业经过几十年的发展，已经具备了相当大的旅游行业规模，亟待将旅游业在国民经济中的地位和作用以基本法的形式规范化。第二，旅游业的综合性，要求以《旅游法》来规范旅游产业和旅游文化发展，依法协调旅游业与其他产业的关系。第三，目前有关旅游的法律、法规、条例约340多个，为《旅游法》的制定奠定了基础。第四，政府主导型的旅游产业和旅游文化格局已经普遍拓展，绿色旅游、环保旅游、人文旅游、生态旅游等旅游发展打下了良好的经济、社会、人为基础。 制定旅游法要明确旅游法的指导思想，基本原则和显著特征，要坚持旅游法的超前导向性、经济性、综合性、协调性、保权性等特性。旅游基本法应具备以下主要内容：第一，规定国家发展旅游事业的根本宗旨和基本原则。第二，规范政府主管机构在旅游事业发展中的作用、职责和权限。第三，规定各类旅游主体的行为准则。第四，旅游者合法权益保护。第五，旅游资源保护、开发和合理利用。第六，旅游设施安全保障。第七，旅游激励与惩罚措施。第八，旅游服务、管理、监督制度。第九，旅游经营许可制度。第十，旅游质量保证制度。第十一，旅游合同制度。第十二，旅游教育培训和资质考核制度。第十三，旅游法律责任制度。第十四，旅游纠纷解决制度。
七、新行为——青海高原旅游名省发展的执法突破
（一） 执法主体的价值追求
旅游执法是现代行政管理的重要组成部分。旅游执法的主体是国家各级旅游行政管理机构。打造青海高原旅游名省，旅游执法保障是关键。旅游执法的功能和目的就是依法维护相对人的合法权益，保障旅游秩序稳步、和谐、健康、科学发展，为旅游业营造良好的旅游氛围和旅游环境，促进旅游业更好、更快、更新、更高的发展。旅游执法关系到旅游发展的规模、导向、速度、品牌和效益。体现着政府依法引导、服务、管理和监督的形象、声誉、能力和水平。与计划经济不同，市场经济是法治经济，法治经济力求一切经济行为法治化。为此，行政执法的价值追求在于依法治理和保障行政管理秩序，优质、高效服务与相对人，以公平、公开、公正执法来维护相对人的合法权益。这就要求行政执法从过去被动执法向主动执法转变；从以制约、束缚相对人向引导、服务相对人转变；从只注重行政管理效率向更加注重社会效益、更加注重依法维护相对人合法权益转变；从以事后监督为主向事前、事中、事后全方位、全过程监督转变。这是科学执政、民主执政、依法执政，执政为民，打造法治政府、服务政府、责任政府、效能政府、诚信政府的时代呼唤和必然选择。
（二） 执法人员的素质培养
在以科学发展观为统领，构建社会主义和谐社会的伟大进程中，人们更加深刻地认识到：人的现代化是一切现代化的基础。正如对 未来研究极富权威的“罗马俱乐部”总裁奥雷列奥?佩西在他的报告《未来一百年》中所说：“无论从哪个角度去提示未来，有一点必须首肯——未来是以个人素质全面发展为基础的社会。”而社会主义市场经济的建立和现代化实现，最终取决于国民素质的提高和现代化人才的培养。 国民素质，即人的素质是现代化的基石。国民素质主要包括人格素质、精神素质、道德素质、文化素质、法律素质、科学素质、健康素质（身体健康、心理健康、精神健康）、职业素质、审美素质等综合素质。执法人员的执法素质高低直接影响着执法水平和执法成效。就我省旅游执法队伍执法人员的整体水平而言，执法的理念、执法技能、执法的法律素素养和道德修养以及执法的科学文化素质等方面都有待于进一步提高。
首先，提高执法理念。执法理念，是执法主体对执法宗旨、目的、任务、要求以及执法方针、手段、程序、效益的正确认识和把握。有效的现代行政执法者要树立科学执法，依法执政，执法为民，法律至上，权力制衡，有效监督，公平、公开、公正执法的新理念。就旅游执法来看，还要树立旅游执法的法律权威，崇尚法律信仰，确立旅游执法的法律至高、至上、至尊性理念。树立旅游以人为本，旅游安全第一，旅游生态环境保护，旅游资源保护、开发、利用并举，旅游可持续发展等理念。
其次，提高法律知识和技能。
旅游执法者要适应现代旅游依法管理、优质服务的发展要求，应当具备较为全面、综合的基本法律知识。为此，要提高宪政法律知识、行政法律知识、民商法知识、旅游专业法律知识、程序法特别是行政诉讼法、行政复议法、仲裁法知识和技能。提高旅游执法者的法律知识和技能，在学习型社会中，即要适应知识更新的发展，有计划地搞好定期法律知识培训考核，还要注重法律技能的培养、运用和提高。要按期进行典型执法案例的积累、提炼和剖析交流，及时总结旅游执法的经验教训，为依法行政奠定良好的法律基础，创造满意的旅游环境。
（三） 旅游执法效益的评价
旅游执法效益是打造旅游名省的重要评价尺度和标志。执法效益的评价是一个复杂的行政法学理论和实践难题。就行政目标的实现而言，它是行政投入成本与收益之比，其正比例越高，执法效益就越大。然而，现代行政管理目标是多元的、综合的。旅游执法即追求行政效率，还注重社会效益，更着眼于行政相对人的合法权益保障。这就要求旅游执法效益采取复合评价方式。其评价内容应当包括旅游收益、旅游景点环境营造、旅游产品种类、质量以及旅游设施、旅游秩序、旅游服务（游玩、交通、餐饮、娱乐、住宿）等水平和质量。具体评价标准可按百分比评价。
打造青海高原旅游名省的法治保障，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，它不仅包括旅游立法、执法建设，而且还包括旅游司法与监督保障等诸多方面。它即要有法学理论建树，更要有旅游法治的实践创新。目前，我们只是刚刚开通航道，还需不懈努力。但是，只要我们携手并肩，朝着即定的目标前行，我们的目标就一定能实现。
课题撰稿人：彭友锋李莉（西宁市委宣传部）赵青娟
主要参考资料：
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