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| 青海·法学：http://www.qhfx.org 来源：第四届西部法治论坛获奖论文 供稿：孙崇凯 吴秀兰 发布时间：2010/5/24 14:40:09 |
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| 由于青海特殊的地理位置，它的稳定对我国西南、西北乃至全国的稳定具有重要的意义，其境内有三江源和丰富的自然资源，这对我国未来可持续发展的作用不可低估。本文从维护青海稳定的重要意义出发，分析论证了影响青海社会稳定的诸种因素，并针对性地设计了维护青海社会稳定的法治路径。 |
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关键词：青海；社会稳定；法治路径
一、引言
青海地处青藏高原东北部，面积为72万平方公里，境内山脉高耸，地形多样，河流纵横，湖泊棋布，孕育着长江、黄河和澜沧江，有“三江源”和“中华水塔”之称。该地区自古以来就是多民族聚居区，主要有汉、藏、回、蒙古、土、撒拉等民族，到2008年末，青海少数民族人口为234.4万人，占全省总人口的42.8%，少数民族自治州、县面积占全省总面积的98.9%（自治州占97.2%）。由于青海民族成份复杂，地理位置重要等因素，历代中央政府都非常重视青海的社会稳定工作，特别是在对藏政策方面，大都采取“安藏必先安青”的策略。党的十七大报告指出：要“顺应各族人民过上更好生活的新期待，坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标。”[1]为实现这一目标，必须维护该地区的社会稳定，构建和谐的民族关系，为青海经济社会的全面发展创造良好的外部环境。
二、维护青海社会稳定的重要意义
青海的稳定对发展我国西北、西南的经济、促进各民族的文化交流和巩固国防具有重要的意义。自古以来青海就是进入西藏的主要通道和战略后方。在历史上，青海有两条内地与西藏连接的通道，一条是“唐蕃古道”，它是青藏高原上各族人民友好往来，“进行政治、文化交流的纽带，经济贸易的动脉”，[2]另一条是“麝香之路”，即由古长安经西宁、日月山、昆仑山口、唐古拉山口，经羊八井到拉萨。青海历来是汉藏交流的主要通道，也是内地与西藏进行贸易的中介，素有“海藏通衢”之谓。[3]汉代之前，通往西方（中亚、欧洲、印度北部等地）的陆路通道的东段路线主要有三条，其中一条就称“青海路”。 自魏晋以来，西域各国纷纷脱离中原王朝的控制，河西走廊先后出现了前凉等地方割据政权，战祸频繁，致使河西走廊以及由此分支的南北两条古道时常阻塞不通，但吐谷浑始终与中原王朝及南北朝保持着密切的联系，这为“丝绸之路”青海道的兴盛提供了时间和空间上的条件和必要的政治保障。新中国成立后，国家先后修筑了青藏公路、青藏铁路（西宁至格尔木段）、格尔木至拉萨输油管线、青藏铁路二期（格尔木至拉萨段），正在加紧实施青藏铁路复线工程、兰州经西宁到乌鲁木齐的铁路客运专线、格尔木至新疆南疆的铁路建设。进藏公路、铁路和输油管线承担着西藏地方和边防部队85%以上的生产、生活和战备物资运输任务。青海格尔木是进入西藏的咽喉，是最为理想的屯兵之地，是我国西南、西北边疆战时的战略后方。因此，青海的稳定将对支援西藏建设，巩固西南、西北边防，保卫国家安全起着重要的作用。
青海的生态保护与建设对我国长江、黄河流域的工农业生产和生态平衡乃至东南亚各国的生态安全具有重要的意义。三江源地处青藏高原腹地，位于青海省南部，是长江、黄河、澜沧江的发源地。它是我国最大的产水区，“三大江河年产水量600亿立方米，其中，黄河水量的49%来自该地区。”[4]就源区生态功能和安全而言，“三江源在水源涵养、减缓径流、蓄洪防旱、防灾抗灾、降解污染、维持生物多样性、为人类生产生活提供多种资源、调节气候等方面有着其他生态系统不可替代的作用，具有巨大的生态功能，常常被誉为 ‘地球之肾’、‘生命之摇篮’。”[5]历史上，三江源区曾是水草丰美、湖泊星罗棋布、野生动物种群繁多的高原草原草甸区。但近些年来，随着全球气候变暖，冰川、雪山逐年萎缩，特别是草地大面积的沙化和退化，生物多样性降低，随着源区植被与湿地生态系统的破坏，水源涵养能力急剧减退，并直接威胁到长江、黄河流域乃至东南亚各国的生态安全。目前，在三江源地区，生态环境存在的主要问题有：草场退化和沙化加剧、水土流失日趋严重、源头产水量逐年减少、生物多样性急剧萎缩。
青海拥有丰富的自然资源，对我国未来经济的可持续发展具有重要的意义。青海是我国五大牧区之一，可利用草原面积5.63亿亩，柴达木盆地、海南台地和青海湖环湖地区，有宜农荒地760多万亩。同时，青海境内河流众多、水量丰沛、落差集中，水资源总量为636亿立方米，可开发水能资源装机总容量为2165万千瓦。黄河上游的龙羊峡到寺沟峡276公里的河段上，水落差近达860米，可建13座大中型水电站，总装机容量1800万千瓦，年发电量770亿千瓦。《青海统计年鉴——2008》表明，青海的矿种总计116种，其中有53种矿产储量居全国前10位，这53种中，居全国首位的有10种，主要有石棉0.57亿吨（保有储量占全国的63%）、芒硝89.32亿吨、钾盐70.24亿吨、镁盐40.14亿吨、锂0.18亿吨、锶0.27亿吨、电石用灰岩13.8亿吨、化肥用蛇纹岩82亿吨、玻璃用石英岩16.46亿吨、冶金用石英岩30.48亿吨。目前共发现16个油田，6个气田，石油资源量达12亿多吨，已探明2.08亿吨，天然气资源量2937亿立方米，已探明663.29亿立方米。在有色金属和黄金资源方面，储量较大的有铅115万吨、锌153万吨、铬23万吨，镍、钴、钼、钨、锡等也有相当大的储量，岩金和砂金分布广泛，有较为广阔的开发前景。在野生动植物方面，青海仅陆栖脊椎动物就有270种、经济兽类110种、鸟类294种，野生植物群落中已发现经济植物1000余种，药用植物680余种，著名中药50多种。
三、影响青海社会稳定的因素分析
新中国成立后，特别是改革开放以来，青海经济社会得到全面发展，人民从改革中得到了最大的实惠，青海正从计划经济体制下的、较为封闭、单一的生产生活方式向市场经济、开放式、现代工业文明过渡，在这一过渡中，整个社会结构发生了巨大变化，各结构要素之间的恒定关系已不复存在，分化与整合之间出现失衡和失调现象，导致了各种不稳定因素的产生。
青海民族和宗教问题交织在一起，增加了该地区不稳定的因素。首先，青海是藏区的一部分。在整个藏区总面积中，青海占31.7%，人口占23%，其中藏族人口占整个藏区的16.9%。更为重要的是青藏两省区自古以来就存有密切的联系，青海地处汉藏文化的交汇地带，可对西藏产生直接影响，因此历代中央政府都把青海与西藏的稳定紧密联系在一起，通过青海来加强西藏同祖国内地的联系。其次，青海是藏传佛教格鲁派的发祥地，尽管此派“在藏传佛教各教派中形成最晚，但后来对藏族社会的影响远远大于其他教派。” 9世纪中叶，吐蕃达磨赞普禁佛，西藏部分僧人逃往青海继续传教，青海成为西藏佛教后弘期的重要发祥地。[6]15世纪中叶，生于青海湟中的宗喀巴•罗桑扎巴大师创立藏传佛教格鲁派，此派在藏传佛教中占据统治地位。历辈达赖和班禅与青海均有不解之缘，三、四、五世达赖在青海都从事过宗教活动，六世达赖圆寂于青海，七世达赖坐床前从9岁至13岁一直在青海塔尔寺供养。九世班禅1942年被迫离藏长期居住于青海，十世班禅大师就出生于青海省循化县，大师生前多次来到青海，与家乡的各族人民曾有过密切的联系。青海的塔尔寺一直被藏区的僧侣和群众视为格鲁派的法源，是藏传佛教信徒向往的圣地。鉴于此，青海藏区也一直是分裂渗透活动的重点地区之一。再次，青海具有多民族聚居的显著特点。自秦汉至近代，青海先后有20多个民族曾繁衍生息于这块土地上。在漫长的历史岁月中，他们彼此相互影响、互相吸收、相互依存，共同创造了青海多民族文化共融的辉煌历史，并形成了儒家、藏族和伊斯兰三大文化圈，尽管这三大文化在青海存有共生、发展的基础，但随着青海的制度变迁和社会的改革，青海多元文化共生的局面随之出现了新的问题和新的特点，文化间的斥力成为潜在的不稳定因素。
贫困是造成青海不稳定的重要因素之一。由于历史、自然环境条件和社会发育程度等方面的原因，青海工业、农业、地区交通、通讯等基础设施薄弱，经济结构单一，资源综合利用水平低，经济效益差，地区经济发展缓慢，少数民族群众生活仍然处于贫困状态。在三江源区的16个县中，有14个贫困县，贫困人口占三江源地区牧民的75.5%。尽管在2004年以来，青海省共投入扶贫资金16亿多元，在40个县（市）的1032个贫困村实施扶贫开发整体推进项目。为有效解决贫困地区发展中的深层次矛盾，2008年青海省投资9000多万元，建成了8个扶贫开发特色示范基地，探索出了一条区域化、特色化、规模化、高效化、长效化的产业扶贫发展道路。从2000年至今，青海省重点实施了青南牧区温饱工程、东部干旱山区综合治理工程和异地扶贫开发工程，累计投入各类扶贫资金40多亿元，至2008年年底，全省贫困人口已从2000年的197.6万人减少到67.9万多人，贫困村人均纯收入达到1170元，但贫困仍然是制约青海经济社会发展的主要问题之一，区域经济发展的不平衡导致利益分配的不均衡，这势必产生青海贫困地区人们心理的不平衡现象。笔者翻阅大量资料证明，青海与我国东南沿海和内地的经济差距正在逐步扩大。以人民生活为例，2007年，全国农村居民家庭人均纯收入为4140.36元，北京9439.63元、天津7010.06元、上海10144.62元、浙江8265.15元、江苏6561.01元、广东5624.04元，而青海只有2683.78元；城镇居民平均每人可支配性收入全国为13785.81元，北京21988.71元、天津16357.35元、上海23622.73元、浙江20573.82元、江苏16378.01元，青海为10276.06元；全国各地区人均GDP、职工平均工资及排序情况为：全国绝对数为18934元，排前3位的分别为上海66367元、北京58204元、天津46122元，青海14257元，排在第23位；[7]各地区农村居民家庭住房情况为：全国人均住房面积为31.63平方米，住房价值每平方米313.59元，北京、天津、上海、浙江、江苏住房面积依次为39.79平方米、28.25平方米、61.22平方米、58.83平方米、42.85平方米，住房价值每平方米依次为1081.71元、920.36元、1419.24元、478.37元、435.82元，青海人均住房面积为19.33平方米，住房价值每平方米仅值172.38元。
青海民族自治地方自治机关的自治权未能得到有效实现。自治权是实行民族区域自治制度的核心，我国宪法和民族区域自治法均规定，少数民族自治地方的自治机关在宪法和法律的前提下享有一定的自治权。为此，国务院在1991年12月、2005年5月分别颁布了《关于进一步贯彻落实<中华人民共和国民族区域自治法>若干问题的通知》和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》来保障各民族地区自治权的贯彻和落实，但从两个法规的内容来看只是原则性的规定，仍然缺乏细化的措施与之相配套。目前，青海5个藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州的自治条例已经全部修订完成，但从自治条例的内容来看，尽管海西蒙古族藏族自治州自治条例中特别增加了上级国家机关对资源输出地给予一定利益补偿的内容，海北藏族自治州旅游资源丰富，自治条例加大了发展旅游、鼓励支持各类组织和个人来海北投资发展旅游业的内容，但仍然是原则性的规定，是国家宪法、法律和法规的翻版，呈现出过于抽象、笼统，很难切中当地实际、缺乏实际的可操作性特征。同时，自治机关在设置和运作方面，几乎与同级行政地位的其他国家机关在体制模式、运作机制、机构和人员编制等环节上完全类同，出现自治权在体制内部运作过程中相互制约的现象。
民族区域自治的政策体系以及监督机制不完善。 随着经济社会的发展，原来有关民族自治的政策体系赖以存在的客观基础发生了根本性的变化，以往的民
族优惠政策大多是在计划体制下形成的，具有鲜明的阶段性和时代性。当社会主义市场经济培育和完善之时，计划经济时期的民族经济政策和当今的经济发展已不相适应，主要表现在：计划经济条件下的指令性划拨失去了继续延续的可能，民族地区日益增长的需求和自身贫困的矛盾越来越尖锐，青海与东部沿海地区经济发展的距离不断拉大，这些都增加了执行原来有关民族政策的难度，新出现的问题和矛盾的存在客观需要我们与时俱进，制定适应新形势下的民族自治政策。新中国成立特别是改革开放以来，党和国家高度重视民族区域自治制度，不断为坚持和完善这一制度创造社会条件和提供组织保障，但仍然存在一些突出问题，主要表现为：行政监督色彩较为明显，各级党委和政府的有关部门既是民族政策贯彻落实的执行者，又是督促检查该项工作的执行者，把执行者和监督者合为一体，对政策贯彻执行过程中存在的问题不能及时、客观和准确地发现，即使发现，在处理过程中往往避重就轻或悬而不决。另外，一些地方的党委和政府部门对人大和政协部门提出的合理批评或意见听不进去，导致监督检查工作与贯彻执行工作各行其是，未能形成合力，达不到相互促进、共同提高的目的。
青海在环境资源保护与地方立法方面亦存在一些问题，这直接影响到青海的稳定。首先，从立法理念和立法技术来看，可持续发展理念缺失，立法技术落后。
导致这一现象的最主要原因就是立法的滞后，比如到目前为止现行的《青海省环境保护办法》是1994年通过实施的。统览青海省环境与自然资源保护的地方法规，我们不难看出实施性的地方法规往往与上位法相对应，法规的结构完整，章节设计一应俱全，在形式上几乎全部到位，但其内容基本上是上位法的翻版和低层次的重复。对上位法的原则规定，在地方立法上并未使之具体化和可操作化。其次，从宏观视域看，青海省环境资源保护的地方立法内容不完善。生态保护是青海省的重点工作之一，但在青海环境资源保护的地方性法规中缺乏生态保护的内容。青海不仅有丰富的盐湖资源而且石油、天然气、有色金属、非余属矿藏有比较大的储量，但青海只在盐湖资源保护、开发利用方面有地方性立法，而对其他种类的矿产资源并未进行针对性的立法。再次，地方特色阙如。地方特色是地方环境资源立法追求的价值目标和生命力，特定的自然和社会经济条件构成独特的区域生态系统和矿产资源的分布状况，这就决定了环境资源保护具有明显的地方性。因此，环境与资源保护立法必须充分考虑地域特点，这也是环境与资源立法区别于其他部门法的一个显著特征。青海的环境与资源立法并未体现地方性特色，尽管在条文中有“结合本省实际，制定本条例”的字样，而法规内容并未体现青海的实际情况。最后，对少数民族保护生态环境和资源的民间习惯法研究不够，表现在青海地方性法规中民间习惯并未以法律的样态出现在条文之中。青海是少数民族聚居区，在长期的生活实践中，少数民族形成了“对自己生存环境独特的见解”，[8]对于藏族而言，这种见解主要体现在宗教文化中，“宗教文化是藏族文化的重要内容，……否定了宗教文化，在某种意义上来说，也就否定了藏族的传统文化”。[9]藏族通过宗教来阐明自己的宇宙观和对生态保护的禁忌，形成了本民族特有的“自然——人文生态系统”理论。在青海的环境资源保护地方立法中，对少数民族的生态保护习惯法认知甚少，缺少民族习惯法与国家制定法的互动。
四、维护青海社会稳定的法治路径
发挥经济法的特有功能，实现区域经济的协调与可持续发展，使青海在尽可能短的时间内消除贫困，彻底消灭因区域经济发展不均衡而产生的心理不平衡现象。有学者认为“经济法是国家调节社会经济意志的体现，是在国家调节社会经济过程中人们行为的法律规范，它是国家调节社会经济之法，是国家调节即‘国家之手’有效运作的法律保障。”[10]社会责任是经济法的最高准则，社会经济结构运行机制的动态功能制约着经济矛盾与运动从而出现层次性与不平衡性骈行的样态，这就要求社会主体特别是政府必须正视客观现实，对促进社会经济良性互动、协调发展负责，从国家的全局利益、长远利益出发，妥善处理各经济主体、各经济区域彼此间的关系。国家的宏观平衡协调就是经济立法和司法实践高屋建瓴地从整个国民经济和社会整体利益出发，统筹调整具体经济关系和协调经济利益关系，以达促进、引导和强制实现社会整体目标与个体利益目标相协调之目的。全面落实科学发展观，高度重视人民群众物质生活、精神文化生活和健康水平的提高，实现人的全面发展。
充分实现民族自治地方自治机关的自治权。首先，要培养和造就一大批适应时代发展需要的民族干部，不断提高他们的科学文化素质和管理服务水平，使之具有一定的专业技能和管理经验等，只有这样的干部才能够在新形势下充分反映少数民族群众的愿望和要求，维护少数民族的合法权益，这是少数民族在政治上平等地位的具体体现，也是发展和完善民族区域自治制度的内在要求。其次，青海民族自治地方的自治条例要克服原则性的规定，使之具有可操作性。最后，强化和激发民族区域自治制度蕴涵的经济功能，根据目前的现状，使青海民族区域自治地方尽快的富裕起来是我们解决民族问题的关键，必须紧紧抓住经济建设这个中心，把发展民族地区社会生产力作为发展和完善民族区域自治制度的根本任务。从各地的具体实际出发，通过切实可行的具体举措，把原则性的政策精神转化为生产力，物化为实在的现实成就，不断巩固和发展民族区域自治制度的经济基础。
发挥宗教在促进社会稳定与和谐方面的积极作用，始终坚持依法管理宗教事务。一方面要全面正确贯彻党的宗教信仰自由政策。既要尊重群众信仰宗教的自由，也要尊重群众不信仰宗教的自由。公民享有宗教信仰自由，这是宪法赋予公民的一项基本权利。尊重和保护公民宗教信仰自由，是我们党维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，是巩固和扩大党的群众基础的必然要求，是把广大信教群众凝聚到全面建设小康社会这个共同目标上来的必然要求，也是加强信教群众同不信教群众、信仰不同宗教群众的团结的基本前提。要坚持政治上团结合作、信仰上互相尊重，努力使广大信教群众在拥护中国共产党的领导和社会主义制度、热爱祖国、维护祖国统一、促进社会和谐等重大问题上取得共识，增强党在信教群众中的吸引力和凝聚力。另一方面要坚持依法管理宗教事务。坚持依法管理宗教事务是我党依法执政和推进依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。“保护宗教信仰自由，并不是要提倡信教，也不是要人为扩大宗教影响，更不是说宗教活动可以不受法律约束。”[11]宗教活动是在社会中进行的，必然会涉及社会公共利益和国家利益，保护合法，制止非法，打击犯罪，确保宗教活动规范有序进行。宗教必须在宪法和法律的范围内活动，宗教活动不得干预行政、司法、教育等国家职能的实施，不得妨碍正常的社会秩序、工作秩序、生活秩序。
尽快完善青海民族自治地方因资源开发而获得利益的补偿机制。“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[12]目前，青海民族自治地方的经济发展大都伴随着资源的开发和生态的保护而进行的，因此，我们必须高度重视资源开发中对少数民族自治地方的利益补偿问题。要确立资源开发中当地居民优先受惠权理念。根据我国宪法的规定，国家对矿藏等自然资源拥有所有权，可以授权或委托相关公司或企业进行开发，但是，针对国家在民族自治地方进行的资源开发来说，民族自治地方的群众享有对自然资源所在地的土地的所有权和使用权，这是被习惯权利所认可的，由此产生了对同一自然资源拥有两个不同的所有权主体现象。从土地级差原理出发，生活在土地肥沃、气候适宜、降水丰沛地区的居民，总是从农耕活动中获得利益，而生活在土地贫瘠、干旱、寒冷、缺氧地区的居民从农耕活动中获得的收益就差，这都是天赋资源的差别所造成的。因此，在国土资源开发利用的权益结构安排上，总是存在着空间权利的“差序”，对“差序”的理解恰恰是解决“两个所有权主体”问题的关键所在。优先受惠权主要包括：自然资源开发利用对当地居民直接物质利益的保障权、当地居民对资源开发的动议权和对住地生态环境的维护权等。
尽快修订《青海省环境保护办法》或制定《三江源自然保护区保护条例》，要以科学发展观为指导，在立法中切实体现青海省环境资源保护中的可持续发展战略原则，对环境的有效保护和资源的合理开发利用做出新的明确规定。同时要强化少数民族习惯法的研究力度，实现其与国家法的良性互动。近年来，有些学者曾对三江源自然保护区立法框架做过设想，认为该法基本内容应包括总则、监督管理体制、对区域的地貌、气候、土壤、水区、野生动植物资源的保护制度、保护区基金制度和生态环境经济补偿制度、公民行使环境诉讼权与环境自卫权的程序和纠纷处理机制、法律责任和附则等。笔者在此只对生态环境经济补偿制度谈谈自己的看法，三江源自然保护区的生态建设与恢复是一项特殊的公共产品的制造过程，这个公共产品有其特殊性：消费主体对生态提供的效益进行消费，无法计算单位消费价格；生态所产生的效益，人人可以获得，任何人或单位的消费行为都不会影响其他人的消费；竞争性的市场一般无法提供这种特殊产品。鉴于此，政府就成了这类产品的唯一供应者，如果政府缺失适当的制度安排，没有提供“生态”这个特殊公共产品，就会造成社会福利的降低，表现最明显的就是生态严重恶化。因此，三江源生态环境经济补偿的补偿主体应是国家，国家应通过转移支付的手段实现这一目的。在青海省范围内，生态环境经济补偿的主体应是青海省人民政府。同时应借鉴西方发达国家的立法例，“采取有力措施保障宪法规定的土著人拥有的权利得到实施、开发项目必须吸收土著人参与决策等方面的权利得以实现”，[13]确立青海当地居民对住地生态环境的维护权理念。国家应该开征环境税，该税的具体要素主要有：环境税的纳税人；税率；减、免税的条件；法律责任等，环境税的用途主要应用于国内尤其是西部少数民族自治地方的生态与环境保护方面。青海在环境资源保护地方立法中对国家征收的转移支付给青海的部分要予以规制，用来补偿三江源区少数民族为保护该地区的生态环境而付出的牺牲和代价。设立生态保护补偿基金，按照生态利益补偿范围分为不同的项目：野生动植物保护，草地、湿地保护，土地保护，发展权补偿，等等。补偿资金的来源在青海地方立法上要有明确规定，国家和青海省人民政府的财政拨款是基金的主要来源，同时要“广泛西纳社会资金，即非政府组织、社会各界为生态保护的捐助资金，其中可以包括设立环保彩票的收益，该资金的使用可视具体情况的不同予以区别对待。”[14]建立生态利益补偿程序，程序的内容涉及补偿程序的启动，补偿的标准，补偿的方法，补偿的时效，补偿的救济措施等。
拓宽监督渠道，完善民族区域自治法贯彻落实监督机制。这种机制主要由党内和党外两种监督所组成，党内监督是贯彻民族区域自治法的重要途径，监督的主要内容是各级组织是否从人民的根本利益出发，是否以人为本，是否正确地运用人民赋予的权利，是否严格遵守党的民主集中制的各项制度等，以此来达到自我约束和自我完善的目的，同时，应强化党外的监督力度，充分发挥和调动群众监督、民主党派监督、群众团体监督和舆论监督的积极性，使各种监督力量形成合力，克服民族区域自治法执行者又是监督者的现象，确保民族法律法规能够在少数民族和少数民族自治地区发展的实践中得到很好的贯彻落实。
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| (签发：王惠荣 编辑：麻昌俊) |
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