主题词：农民工 法律援助 存在问题 解决建议 意义
近年来农民工作为我国工业化、城市化进程中出现的特殊群体备受关注。今年是党中央提出建设“社会主义新农村”这一战略任务的第一年，贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》精神,改善农民工的就业环境，切实保障农民工的合法权益,引导农村富余劳动力合理有序转移。“做好农民工法律援助工作”是该《若干意见》中提出的维护农民工合法权益的重要举措。
一、农民工法律援助的需求情况
（一）农民工法律援助的潜在需求量呈上升趋势。由于主客观原因，农民工在社会中的弱势地位短时间内不会有实质性的改变，绝大部分农民工只能选择从事收入低、有一定职业风险的工作，而且与用人单位处在明显的不平等地位，因此涉及农民工追索劳动报酬、工伤赔偿、非法解除劳动合同等劳动争议纠纷不可避免。同时，农民工普遍缺乏法律知识、诉讼技能和各种社会资源，一旦出现法律纠纷，大部分都需要法律帮助。农民工的法律帮助需求在今后一个时期将呈上升趋势：一是农民工的数量在逐年增加。随着国家农民工政策的逐步落实，今后一个时期，农村富余劳动力越来越多地逐渐转移到非农产业和城镇中，这是一个必然的趋势。二是农民工权益被侵害现象依然严重。目前一些地方农民工劳动报酬得不到保障，工资偏低，拖欠、克扣工资现象比较普遍。此外，长期超负荷加班情况普遍、人身侵权案件时有发生。三是涉及农民工的工伤事故、职业病有上升趋势。
（二）农民工法律援助案件将大幅增加。农民工普遍低收入的现实情况决定了他们对法律援助的必然需求。随着法律援助的范围和条件进一步放宽，农民工法律意识的不断增强，农民工法律援助需求将随之加大。根据国务院5号文件规定，对农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。这一规定的执行将使法律援助案件大幅上升。涉及农民工民事法律援助案件的主要类型是请求工资报酬和工伤赔偿，如果这两类案件不再审查经济困难条件，整个农民工的法律援助案件将大幅上升。
（三）农民工因民事维权引发刑事犯罪的现象已有显现，对法律援助工作提出新的挑战。一些地方农民工刑事犯罪率高，这是与农民工的社会地位和文化水平有很大关系，但其中也有不少是因为维权未果，采取暴力维权所致。案件类型集中在盗窃、抢劫、故意杀人、故意伤害等几种暴力犯罪。农民工暴力维权、“另类维权”严重影响到社会稳定，法律援助机构和其他维权部门应该投入更多的人力财力，下大力气做好农民工的维权工作，及时疏通化解矛盾。
二、当前农民工法律援助工作遇到的困难和存在的问题
在农民工法律援助工作中主要遇到的困难及存在的问题有以下三点：一是农民工大多法律意识淡薄，发生纠纷不懂得寻求法律帮助，而是忍气吞声或是采取自杀、自残或聚众闹事等过激手段。而且平时不懂得收集保留相关证据，造成在仲裁或诉讼过程中提出的主张得不到支持；二是维权程序繁琐，如对劳动争议纠纷处理，我国采取的是“一裁两审”的制度，一个案件从向有关部门投诉、反映到最终执行完毕，往往需要近一年甚至几年的时间，大多农民工不愿为了索要工资或者赔偿款而耽误过长的时间；三是维权成本高，有的案件维权实际效果不明显。作为大多农村家庭经济支柱的农民工在发生纠纷寻求帮助的过程中，不但要往返各个部门之间，而且还面临着失去工作，无法维持家庭生活的沉重压力，往往判决后实际得到的权益无法弥补在维权过程中付出的成本，或是因判决无法执行而丧失权益。
以上问题的出现，既有农民工文化水平和历史传统等方面的原因，也有在法律制度、工作机制、法律援助机构自身建设和社会宣传力度等方面的原因：
（一）现存的劳动争议处理制度存在缺陷
农民工的涉法纠纷主要集中在劳动争议方面，如拖欠工资和加班工资、工伤赔偿、社会保险待遇方面。而根据现行劳动争议处理体制规定，劳动争议发生后，仲裁是提起诉讼的必经程序，实行一裁二审，这就使农民工必须先申请仲裁，对仲裁不服才可提起诉讼，就算仲裁胜诉也无法立刻实现实体权利。而且诉讼的审理期限长，一个案件从到申请劳动仲裁之日起到终审判决执行完毕止往往需要很长的时间。而且《劳动法》在仲裁时效方面的规定过于短暂，该法规定当事人应当在劳动争议发生之日起六十日向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。许多农民工涉法纠纷特别是追索加班工资报酬等纠纷大都因为没有及时申请劳动仲裁而得不到法律保护。
（二）各有关部门的协作机制尚未健全
《法律援助条例》规定，法律援助是政府责任，而且各有关部门都有保障法律援助得到实施的责任。目前，大多法律援助机构都与劳动行政部门、法院等在减、缓、免当事人案件受理费、律师阅卷等方面达成具体共识，与工会、妇联等社会团体也建立一定的工作联系。但是在具体案件办理的过程中仍缺乏协作机制，存在条块分割，各自为阵的现象，不利于快速处理农民工的问题，还导致农民工为了一个案件要来回奔走于各有关部门，增加了农民工的维权成本。
（三）法律援助机构在农民工法律援助工作规范化建设和服务质量等方面仍有待改善和提高。
个别法律援助机构由于受人员编制或财政资金的限制，无法从人力、物力上保证农民工法律援助工作的大力开展。有的法律援助机构没有结合新出台的政策制订有关农民工法律援助工作的专门操作规程，也没有设立专人负责农民工法律援助工作。同时，也有些办案人员对农民工法律援助的政治意义和社会意义认识不足，责任心不强，法律专业水平不高，仅限于帮助农民工走完法定程序了事，并没有在援助过程中切实考虑农民工的实际需要和面临的现实状况。
（四）农民工法律援助工作的社会宣传力度不够，且缺乏制度化
法律援助的宣传工作对提高农民工的法律意识，增强农民工的维权能力有着重大的意义。但现在的法律援助宣传工作存在宣传重点不突出，宣传形式单一等问题，而且缺乏制度化、经常化，往往只是在一些零散举行的的公共法律法规的大型咨询活动中穿插进行，专门面向农民工的咨询活动、宣传材料少，深入农民工集中的社区、企业甚至劳务市场的宣传活动少。总的来说，法律援助的社会宣传工作没有经常面向农民工，没有真正贴近农民工。
三、关于农民工法律援助工作的几点建议
（一）通过完善法律制度，保护农民工合法权益
1、目前我国正在起草《农民权益保护法》，建议在该法中设立专章保护农民工的合法权益，把各地好的做法、行之有效的规定统一到该法中去，用最高层次的法律来保护农民工的合法权益。
2、建议改革现有的劳动争议处理制度，由“一裁两审”改变为“或裁或审”，并且通过立法适当延长申请劳动仲裁的时效，可考虑比照民事诉讼时效的规定。同时，还应当立法规定把农民工因仲裁或诉讼产生的误工费、旅差费、交通费、证人出庭费用等列入赔偿范围。
3、建议司法行政部门尽快出台关于跨区域协作为农民工提供法律援助的规定，为承办法律援助案件的律师在调查取证等方面提供便利条件。
4、有条件的地方可以通过地方立法扩大法律援助案件受理范围，把农民工的交通事故损害赔偿、医疗事故损害赔偿等纳入受案范围，最大限度涵盖农民工工作和生活容易受到合法权益侵犯的领域。
（ 二）建立长效的科学机制，完善劳动法律、法规，落实各项政策。
外出务工人员的务工环境尚存在许多问题：如一些企业尤其是私营企业，只注重经济效益，侵害农民工利益，违反国家劳动法律法规的现象十分突出；用人单位故意不给签订劳动合同，随意克扣、拖欠工资，超时劳动无报酬，劳动条件环境差，劳动安全无保障，发生工伤、职业病得不到及时救治，随意搜查身体，监视居所，劳动福利差等等。
1、要改变务工人员的不利状况。要赋予其恰当、合法的身份，给其相应的权利；要改革户籍管理制度，消除城乡居民户口差别，为农民工创造一个公平的环境，才能保障实现宪法和劳动法所倡导的平等权利。
2、改革现有就业制度，构造城乡统一就业市场，建立公平的劳动力市场竞争机制，健全劳动力中介组织，提供完善的信息服务，降低供需双方的交易成本，保障市场沿着规范化、法制化的方面迈进。
3、采取多种形式解决外出务工人员的社会保障问
题，将农民工与城镇其他职工同等对待，政府管理务工人员的社会保障问题。
4、完善劳动法律法规，加大劳动监察力度，依法调整劳动关系，规范用人单位行为。增加规定故意拖延不与劳动者订立劳动合同，拖欠克扣工资，拒绝劳动安全保护，拖欠社会保险费等违法行为实施行政处罚，并追究刑事责任，让劳动法律法规真正成为捍卫包括农民工的所有劳动者合法权益的最权威法律。
5、司法部应制定出统一的具体跨省市协作为农民工提供法律援助的规定。对现存在的跨省市协作办案中的不认真负责、敷衍推诿、不顾农民工受害利益，只顾当地企业利益等不良现象，应给予相应的处罚。
（三）加强协作，形成合力，共同做好农民工的维权工作
农民工维权涉及到部门很多，各部门应当在各级政府建立的农民工工作指导协调机构的统一部署下，加强协作，各尽其职，共同维护农民工合法权益。作为农民工维权的职能部门之一，各级司法行政机关和法律援助机构在开展为农民工提供法律援助过程中，要主动与财政、民政、劳动和社会保障、建设、卫生、工商以及公、检、法等部门的沟通与协调，做到信息互通、工作互动，更好地实现法律援助、司法救助和行政执法的衔接。各级人民法院、劳动仲裁部门认真落实《司法救助规定》和有关规定，对农民工就请求支付劳动报酬和请求工伤赔偿提起诉讼和仲裁的，按规定给予缓、减、免收诉讼费、仲裁费，保证权益受到侵害的农民工顺利进入司法程序。工会组织可以利用其组织网络和维权优势，有针对性地开展维护农民工合法权益的工作。要建立相关部门的协作机制，有关机构和人员在为农民工提供法律服务和法律援助过程中，需要调取相关证据，劳动、建设、公安、生产安全管理等部门要给予支持和配合，更好地解决农民工维权中取证难的问题，有效维护农民工的合法权益。
（四）探索法律援助服务新机制，提升农民工维权实际效果
面对农民工维权中法律援助渠道不畅、法律援助人员和经费紧张、农民工法律援助需求大、农民工维权成本高、执行难等问题，各地法律援助积极探索新的服务机制，最大限度地维护农民工的合法权益。有必要总结实践经验并加以推广，力求在现有的法律框架下通过不断创新服务机制，以最小的投入实现农民工维权的社会效益和法律效益的最大化。
一是采取多种形式提供法律援助，以最小的投入获得最大的效果。一些地方法律援助机构探索申请的多种方式，对案件发生在本省、当事人已回原籍并通过邮寄方式申请法律援助的，经调查属实，同样接受申请并且给予援助。一些地方法律援助机构采取代书和诉讼指引的服务方式，节省了法律援助资源，取得同样的维权效果。即对案情较简单、事实清楚的，或者标的较小的案件，代为书写劳动仲裁申诉书或者民事诉状，同时将相关的法律依据复印一份给申请人，并指导其到相关部门申诉或者诉讼。另外，有些法律援助机构广泛运用非诉讼调解的方式，减少诉讼，降低维权成本，防止一些企业利用诉讼程序拖延履行法定义务，尽快挽回农民工的损失。还有一些地方法律援助机构变事后维权为事前主动维权，从源头上预防和减少侵害农民工合法权益情况的发生。如向农民工提供劳动就业政策咨询、指导其与用人单位建立合法劳动关系、帮助农民工审查用工合同文本等，使维权工作更加贴近实际。
二是建立异地协作机制，降低农民工维权成本。探索输入地与输出地法律援助机构之间建立协作机制，共同维权农民工合法权益。输出地可以依托本地政府在输入地的办事机构，设立法律援助的联系点，培训并委托办事机构的人员，向农民工进行普法宣传、解答法律咨询和指导其向当地法律援助机构申请法律援助，并搜集家乡农民工维权信息，及时与输入地法律援助机构沟通情况。输出地法律援助机构在接受农民工的法律援助申请后，对根据规定应当由输入地法律援助机构办理的，可以在了解申请人身份、经济困难状况、案件基本情况之后，要及时向输入地法律援助机构移送申请及相关材料。输入地和输出地法律援助机构之间可以就案件调查取证、协调相关部门、送达法律文书等事项提供协作。等等。
三是总结典型案例，推动有利于农民工权益保障的法规政策的出台。法律援助机构在做好个案维权的同时，通过案件的成功办理并进行宣传，促成有关部门制定维护农民工权益的政策，起到帮助更大农民工群体的作用。
（五）加强法制宣传教育，增强农民工的维权意识，在全社会形成关心农民工的良好氛围
政府各部门要根据本部门的职能，按照“五五”普法规划的要求，加强对农民工的法制宣传教育，提高农民工法制宣传教育工作的针对性和实效性。指导有关涉农单位结合各自工作性质，在为农民工服务中加强法制宣传教育。司法行政部门要与有关部门协调，针对使用农民工较多的行业以及农民工自身的特点，积极探索农民工普法教育的新思路、新做法。将法制宣传融入到对农民工的职业和技术培训课程中，提高农民工的综合素质。法律服务和法律援助机构在发挥法律援助职能作用的同时，积极开展对农民工的法制宣传。编印与农民工权益保障有关的法律知识小册子，免费发放给农民工，提高他们的依法维权意识，增强他们的维权能力。深入到农民工集中的地区和行业进行普法宣传，加强对企业的法制教育，规范企业用工行为。新闻单位要大力宣传有关农民工的方针政策，报道农民工维权工作中的先进典型，好经验好做法，在全社会营造关心农民工的良好氛围。
四、做好农民工法律援助工作的意义
充分认识为外出农民工维护合法权益提供法律援助的意义，积极开展此项工作。为外出务工人员维护合法权益，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。为外出农民工维护合法权益提供法律援助，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六届四中全会精神，以及立党为公、执政为民的具体体现。外出务工人员也是社会弱势群体，维护他们的合法权益，各级法律援助机构责无旁贷。要通过辛勤工作，切实体现党和政府对广大外出务工人员的深情暖意，密切人民群众与党和政府间的关系，从而为营造党的十六大倡导的和谐社会作出贡献。因此，要充分认识为外出务工人员提供法律援助的意义，积极开展此项工作。
作者：来文艳，同光律师事务所，北大街19号，电话:8236997
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