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| 青海·法学：http://www.qhfx.org 来源：2009年第一届法律援助理论研讨会征文 供稿：高永宏 发布时间：2010/5/13 9:37:55 |
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| 法律援助资源是政府履行法律援助责任的基础和前提，包括人力资源和经费资源两大部分。法律援助资源供需状况受地区经济社会发展水平、政府财政收入状况、可挖掘利用的社会资源、法律援助需求层次、人们对法律援助的知晓程度、经济困难标准的认定等因素影响。青海法律援助资源供需状况在总体上表现为供需失衡、供不应求，资源总量不足和局部浪费同时存在。通过科学合理的调配与整合，充分挖掘和利用现有社会资源，是缓解当前法律援助资源供需矛盾的有效途径。 |
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关键词：法律援助 资源 调配 整合
法律援助是政府为经济困难或者特殊案件的当事人无偿提供法律服务的活动，也是市场经济条件下现代法治国家司法制度的重要组成部分。在我国，法律援助的供给方是政府，而需求方主要是经济困难的公民及一部分特殊案件的当事人，如法院指定辩护的刑事案件被告人。法律援助资源主要指政府能够为法律援助需求方提供的法律援助人力与经费等资源的数量。法律援助资源供给与需求关系要受到许多因素的制约与影响，如不同地区经济与社会发展的不平衡状况、政府财政收入状况、可挖掘和利用的社会法律援助资源状况、法律援助需求的层次、人们对法律援助的知晓程度、经济困难标准的认定等等。在上述因素中，有些因素如地区发展水平、政府财政收入、经济困难标准等是“刚性”的，短时期内难以伸缩调整；而有些因素如可供挖掘利用的社会法律援助资源等则是“柔性”的，通过科学合理的调配与整合，能够有效缓解法律援助供需矛盾，弥补体制性不足，有助于实现社会公平正义。
一、青海省法律援助资源供需现状
（一）法律援助资源供给状况。法律援助资源的供给是显性、既定、可量化可统计的。
1、法律援助人力资源供给状况。法律援助人力资源即法律援助实施主体，大致可分为法律援助机构和法律援助人员两类。
（1）法律援助机构。根据国务院《法律援助条例》第五条、第八条的规定，又可将其分为政府法律援助机构和社会法律援助机构两类。前者是县级以上人民政府依法设立的法律援助机构，目前大多命名为“法律援助中心”；后者是一些社会团体、事业单位等社会组织，如工会、共青团、妇联、残联、老龄委、军队、高等法学院系利用自身资源设立的类似法律援助性质的机构。之所以说“类似”法律援助性质，是因为严格意义上的法律援助，仅指政府提供的法律援助。[1]上述两类机构还依托各自的组织体系，或独立或联合构建了多层次的法律援助服务网络，直至最基层的法律援助工作站和联络员。截至2008年底，全省已建立各级法律援助中心55个，基层法律援助工作站535个（乡镇285个、社团250个），设立了一批社区、村社法律援助联络员，形成了省、州（地、市）、县（区）、乡（镇、街道）、村社（社区）五级法律援助网络。[2]
（2）法律援助人员。按其身份、职业，可将具体实施法律援助的人员分为专职法律援助人员和兼职法律援助人员。前者包括政府法律援助中心的专职律师和社会执业律师；后者包括基层法律服务工作者、社会团体工作人员、高等法学院系学生、志愿者等人。之所以将社会执业律师纳入专职法律援助人员之列，是基于《律师法》和《法律援助条例》均将法律援助明确规定为律师的法定义务。专职人员和兼职人员的区别在于前者可为受援人提供各种形式的法律服务，而后者只能提供与其从业资格相适应的法律服务。需要说明的是，政府法律援助中心的专职工作人员并不都是法律援助专职律师，但在实践中，也有以律师身份办理法律援助案件的；而基层法律服务工作者虽不是专职法律援助人员，但提供法律援助服务乃是其份内的工作。因此，若仅就政府司法行政系统而言，对专、兼职人员的这种区分有时候意义并不大。截至2008年底，在政府法律援助机构内，全省共有法律援助工作人员308人，其中专职人员83人，兼职人员206人，志愿者24人；[3]全省共有注册社会执业律师421人，其中法律援助律师16人；[4]取得基层法律服务工作者资格的193人。[5]上述人员总数不足1000人，但却承担了全省绝大部分法律援助工作任务，是青海省法律援助人力资源的中坚力量。社会团体、高等院校等社会组织设立的法律援助机构，一是人员少，且资质或素质难以满足实际需要；二是大多只能提供咨询、代书及普法宣传教育等非诉讼法律援助，诉讼法律援助仍然要依赖于专职人员特别是执业律师。
2、法律援助经费资源供给状况。法律援助经费大致来源于以下几个渠道：政府财政拨款、社会捐助、相关社会组织的资助以及特定条件下法律援助人员的奉献等，其中以政府财政拨款为主要来源。
（1）政府财政拨款。法律援助是政府的责任，或者说是政府应当提供的社会公共产品，理应由政府“埋单”。《青海省法律援助条例》第四条第一款规定，“县级以上人民政府应当将法律援助经费列入本级财政预算，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”此前，省政府有关部门已于2003年制定下发了关于提取法律援助经费标准的文件，2007年又作了调整，规定分三年逐步提高法律援助专项经费提取标准，至2009年，省、州（地、市）、县三级财政提取法律援助专项经费的标准要分别提高到0.20元/人、0.30元/人、0.30元/人。[6]近几年，各级政府逐步加大了对法律援助的财政保障力度，法律援助经费逐年有所增加，2008年全省三级财政落实法律援助专项经费305.64万元，比上年增长了200%，并争取到中央法律援助专项经费100万元。[7]
（2）社会捐助。《法律援助条例》第七条规定，国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。早在1997年5月，中国法律援助基金会就已挂牌成立。该基金会是专为接受社会对法律援助提供捐助而设立的。基金会设有西部项目，重点扶持西部省区开展法律援助工作。2008年，青海争取到中国法律援助基金会项目资助资金15万元，为基层法律援助中心购买配发了微机等办公设备。[8]
（3）相关社会组织的资助。目前，全省已在工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社会团体以及军队、监狱、劳教等系统设立了法律援助工作站。这些社团、系统依靠各自的组织网络，搭建了不同层级的法律援助网络体系，并通过各种渠道筹集经费，用以支持开展各自的法律援助工作。笔者从青海省总工会法律与保障部了解到，全省工会系统已在省、州（地、市）、县三级普遍建立了困难职工帮扶中心，将职工法律援助工作纳入困难职工帮扶中心的职责范围之内，除由工会下拨经费外，地方政府也配套解决一部分经费，专款专用，足额保障职工法律援助活动的正常开展。2008年，全省各级工会困难职工帮扶中心共支出帮扶资金1093万元，其中包括职工法律援助经费。工会、残联等组织还通过购买社会执业律师的法律服务，为职工、本团体成员提供法律援助。高等院校中，青海民族大学法学院设立了法律援助中心，以“法律诊所教学”课为载体，以部分参加诊所式教学课的师生为主体，通过咨询、代书等方式提供法律援助服务，但学校对其没有固定或专项的经费投入，学生也很少代理诉讼与非诉讼案件。
（4）特定条件下法律援助工作者的奉献。青海除西宁及东部部分农业区外，其它地区地广人稀，交通不便，法律援助的成本远高于内地发达地区。由于地方财政普遍拮据，法律援助经费得不到有效保障，有些地区的法律援助机构缺乏基本的交通工具，法律援助工作人员往往要自掏腰包去办案。2007年在调整法律援助办案经费补助标准时，只提高了异地（跨县及县以上）办案补助标准，本地办案补助标准仍执行原规定，而在广大牧区，许多县内路途遥远、交通不便，加之还有相当数量的牧民游走放牧、居无定所，需要办案人员长途、数天甚至多次往返，仅靠本地办案补助显然是杯水车薪。还有些群体性、重大疑难案件，其办理过程耗时、耗钱、耗力，办案补助远不足以弥补办案人员的各项支出。上述种种情况，都决定了法律援助工作者在特定条件下要作出无私奉献，才能完成工作任务。
（二）法律援助资源需求状况。社会对法律援助资源的需求是隐形、非既定、难以量化统计的。有研究者提出了与考察我国法律援助需求状况相关的几个参数，有助于作量化测定。这些参数包括农村贫困人口数、城镇享受最低生活保障的人数、下岗职工和失业人数、社会弱势群体的人数、人民法院审判案件数与有律师出庭辩护或代理的比例数等。[9]目前，由于城乡居民最低生活保障制度已基本覆盖了下岗职工和失业者以及其他社会弱势人群，故本文只选取城乡贫困人口即享受最低生活保障人数、人民法院审判案件数与有律师出庭辩护或代理的比例数这两个参数来考察测定青海省法律援助资源的需求状况。
1、城乡贫困人口数。法律援助的最大需求者是贫困人口，因此，每一个贫困人口都是法律援助的潜在需求者。截至2008年底，全省享受城市最低生活保障的居民有22.1万人，享受农村最低生活保障的农牧民有34.5万人，二者合计56.6万人。[10]2007年，针对法律援助的实际需求，青海省调整了经济困难标准，将“享受最低生活保障的城镇居民和农牧区贫困人员”的认定标准调整为“城镇居民人均月收入低于300元，农民人均年收入低于1000元，牧民人均年收入低于1200元。”[11]凡低于此标准的，均有权申请法律援助。由于该标准高于城乡居民最低生活保障标准，也就意味着法律援助资源的潜在需求者人数要远大于56.6万城乡贫困人口。
2、人民法院审判案件数与有律师出庭辩护或代理的比例。2008年，全省各级人民法院共受理各类案件30205件，办结29198件。其中，审结一审刑事案件2666件，判处罪犯3158人；审结一审民事案件18140件；审结一审行政案件208件；审结国家赔偿案件5件；执结各类案件5714件；审结再审案件132件。[12]据不完全统计，2008年全省办理刑事法律援助案件454件，占当年全省各级法院审结刑事案件数的17%；办理民事法律援助案件4481件，占当年全省法院审结民事案件数的24.7%。[13]另据青海省司法厅律师公证管理处提供的统计数据，2008年全省律师共办理法律援助案件906件。考虑到刑事法律援助案件一般都由律师承办，若减去全省办理的刑事法律援助案件数，实际上律师承办的其他法律援助案件很少，或者说，在诉讼法律援助方面，律师出庭辩护或代理的比例相当低，只占到全省法院受理案件数及办结案件数的3%左右。上述情况表明，与全省贫困人口基数相比，法律援助可供给资源的数量有限，比例很低。
二、法律援助资源供需关系中的主要问题
近年来，全省法律援助事业得到了长足发展，特别是在法律援助机构及队伍建设、经费保障等方面取得了明显进展，越来越多的社会成员从中受益。但另一方面，受经济社会发展水平的制约，广大人民群众特别是城乡贫困人口不断增长的法律援助需求与当前法律援助资源供给不足之间的矛盾仍然比较突出，全省法律援助资源供给与需求不平衡的状况仍未从根本上得到缓解。
（一）法律援助人力资源总量偏少，供不应求。一是政府法律援助机构“空心化”，名实不符。全省55家法律援助中心，只有20家是经各级编制部门正式批准建立的，其他仅由政府同意挂牌成立，机构性质、人员编制、身份等均无着落。[14]笔者从省法律援助中心了解到，到目前为止，真正既解决编制，又配齐人员的，全省只有省法律援助中心一家。二是编制不到位，专职人员少。目前，全省55家法律援助中心主任只有7人是经编制部门批准的，其余48人全部是兼职；全省各级法律援助机构只有157名工作人员，除省法律援助中心外，其他法律援助机构人员全部由政府司法行政部门内部调剂、兼职。[15]三是资源供给绝对量少。政府法律援助机构工作人员（包括兼职在内）、社会执业律师、基层法律服务工作者是提供法律援助服务的中坚力量。上述三部分人员加在一起全省不足千人，约占全省贫困人口的0.18%，平均566个贫困人口才拥有1名法律援助人员；若以提供诉讼法律援助为主的421名社会执业律师而论，平均1344.4个贫困人口才拥有1名法律援助律师。据测算，全省一年须办理1万多件法律援助案件才能基本满足群众的需求，但以目前的人力资源状况，只能办理4千件左右的法律援助案件。[16]
（二）法律援助经费资源短缺，入不敷出。一是全省法律援助专项经费提取总量较少。青海省法律援助专项经费是按照地区人口数提取的，由于大部分州县人口基数少，有些县只有一、两万人口，因而提取的经费总量很有限；即使是省级预算，按2009年0.20元/人的标准提取，总额也只有110万元。[17]有些地区尚做不到全额提取。2008年全省三级财政落实法律援助专项经费虽然比上年增长了200%，但仍然有12.7%的经费没有落实。[18]二是法律援助经费来源单一，收支矛盾突出。目前全省法律援助经费基本上靠财政拨款，几乎没有其他筹资渠道。政府财政拨付的经费不仅要用于办案，还要保障办公、培训、宣传等支出。有些地区如农民工较多的县、市，申请援助的也较多，特别到了年末，案件蜂拥而至，但因为经费紧张，法律援助机构只能视经费情况确定是否受案，致使很多符合援助条件的案件因经费不够而无法受理，将需要援助的人“拒之门外”。[19]
（三）法律援助资源区域配置失衡。目前我国的法律援助模式是一种不同于西方国家的“特殊混合模式”，而“选择既能体现法律援助的国家责任、又最经济有效的专职法律援助律师与社会律师相结合的‘特殊混合模式’，是我们在现实国情下的唯一选择。”[20]由于社会律师资源配置已高度市场化，这就造成了法律援助资源配置的二元化现象：一方面由政府配置法律援助资源，但资源匮乏；另一方面又由市场配置包括法律援助在内的法律服务资源，“水往低处流，人往高处走”。其结果是，在经济相对发达的西宁、海东地区，法律援助工作发展较好，两地区每年办案数量占全省65%以上；而六个民族自治州特别是青南三州，情况则不容乐观。这种现象的背后，是全省律师资源的80%多集中在西宁、海东地区，西宁市的律师资源又占到全省的64.3%，其余六州的律师基本集中在州府所在的县、市，全省有9个县没有律师——市场配置资源的规律。[21]这与“应援尽援”的要求还有较大距离。
（四）法律援助资源调配体制机制不够顺畅。由于我国法律援助制度建立的时间较短，政府投入不够，社会执业律师市场化程度较高，各社会团体、事业单位等社会组织大都有各自的法律援助资源和组织网络，各个法律援助资源拥有者又有着各自不同的利益着眼点，这就造成了在法律援助资源调配方面存在以下一些问题：一是政府法律援助机构职能不够明确。既是政府履行法律援助责任的管理机构，又是提供法律援助服务的机构，一定程度上存在利益冲突。二是案件受理主体不统一。有的由政府法律援助机构受理，有的由社会法律援助机构受理，标准不一、做法各异。三是诉讼法律援助的实施主体职责不清。有的由政府法律援助机构受理并承办，有的由政府法律援助机构受理后指定社会执业律师承办，有的由律师事务所直接受理并指派律师办理，还有的由社会团体受理并聘请社会执业律师办理，不一而足。四是各类法律援助机构作用发挥不同。各级政府法律援助机构因涉及层级关系及目标责任考核，有硬性办案指标约束，办理了大量的法律援助案件；基层法律援助工作站更是办理了大量的咨询、代书、调解等非诉讼案件，作用发挥明显。律师事务所作为提供诉讼法律援助的主体，不同地区或同一地区的不同律师事务所之间，苦乐不均，有的办案数量多，压力大，有的一年也没有几个案子，甚至零办案。社会组织中，有的社团组织有自己独立的财政体系或经费来源，法律援助经费较充裕，法律援助工作成效明显；有的由于经费、人员等资源匮乏，心有余而力不足。上述情况表明，目前法律援助资源调配的体制机制还不能完全适应各类法律援助资源需求者的实际需要，在资源总量不足的同时，某些方面存在一定程度的资源浪费。
三、法律援助资源整合与调配的对策建议
法律援助资源总量不足与局部浪费，或对社会资源的挖掘与利用不够，是当前青海省法律援助工作面临的现实情况。解决供需矛盾，需要多管齐下，通过科学合理的整合与调配，充分发挥现有资源的效用，是弥补体制性不足，尽最大限度实现“应援尽援”，维护社会公平正义的有效途径。
（一）理顺法律援助资源调配机制，明晰各类法律援助实施主体的功能定位。强调法律援助是政府的责任，并不是要拒绝利用社会资源。现阶段，法律援助资源调配应坚持政府责任与社会责任相结合，以政府承担法律援助责任为主的原则，其中，法律援助人力资源宜由政府法律援助机构集中统一调配，法律援助经费资源则可多渠道筹措、多渠道管理；政府法律援助机构应尽可能实行“管”、“办”分离，确无条件分离的，应以无偿服务为原则，以有偿服务为例外，所收费用只能用于补充法律援助经费之不足；原则上，所有诉讼法律援助均应由政府法律援助机构受理并指派办理，非诉讼法律援助主要由基层法律援助机构及社会法律援助机构受理、办理，征得政府法律援助机构同意或双方签署有合作协议的，社会法律援助机构也可受理、办理除刑事案件以外的其他诉讼法律援助案件，并在事后向县级以上政府法律援助机构报备相关材料；搭建法律援助网上受理申请平台，在县以上实现法律援助资源的统一调配；建立省级法律援助协调领导机构，在更高层级上整合调配法律援助资源。
（二）充分发挥社会执业律师的作用，合理确定律师办理法律援助案件的数量和比例。发挥好律师在法律援助中的主力军作用。坚持刑事法律援助案件以社会执业律师承办为主的原则，适当提高律师办理民事及其他诉讼案件的比例，特别是一些复杂疑难案件；在高层，要利用好已成立的“青海省法律援助咨询服务团”资源，为服务对象提供更多的法律援助服务，在基层，要利用好“法律服务进社区”活动中的律师资源，为基层困难群众提供包括诉讼法律援助在内的法律服务；政府法律援助机构可尝试授权律师事务所等法律服务机构代为受理公民法律援助申请，以分流一部分案件，减轻政府法律援助机构的压力；对偏远牧区特别是没有律师的地区，应当由律师资源丰富的地区对口支援，组建律师法律援助服务团或法律援助流动工作站，定期前往办理法律援助案件或进行个案援助。
（三）进一步挖掘和利用社会资源，拓宽各类社会组织参与法律援助的渠道。充分利用社会团体、事业单位等社会组织拥有的组织网络体系和已搭建的法律服务平台，“不求所有，但求所用”。在现有协作机制的基础上，通过联合下文或签订协议的形式，进一步明确政府法律援助机构与社会法律援助机构的职责分工，凡涉及社会团体所属成员维权的法律援助案件，应尽可能由这些社会组织设立的法律援助机构办理；政府法律援助机构应当为高等法学院系、科研机构创造代理部分民事诉讼法律援助案件的条件，进一步扩大大学生参与非诉讼法律援助的范围；高等院校应当对本校学生参与法律援助活动给予经费等方面的支持，并加大法学（法律）专业“双语”学生的培养力度，以尽快扭转少数民族地区法律援助人力资源极度匮乏的局面；进一步充实法律援助志愿者队伍，为志愿者提供更多的优惠政策，适当延长服务期，保证志愿者的专业与岗位对口，做到人尽其才。
（四）打破区域部门界限，探索建立法律援助联动机制。行政资源、司法资源、社会资源要互利互享。毗邻州（地）、县（区）可通过签署协议，在法律援助等方面开展协作，按“就高不就低”的原则，互认经济困难证明等申请材料，联手解决跨区域的重大、敏感、群体性法律援助案件；建立法律援助异地办案合作机制，对符合条件的案件可先在一地受理，然后转委托到另一地的法律援助机构办理；建立与人民法院的工作联动机制，在法律援助机构主持下达成的调解协议，经人民法院确认其法律效力后，即可强制执行，或由人民法院委托法律援助机构调解部分民事案件如侵权损害赔偿、劳动争议等案件，调解达成协议，经人民法院确认其效力，也可强制执行，以降低办案成本，节约司法资源，方便受援人。
（五）落实政府财政保障责任，多渠道筹措法律援助经费。落实法律援助经费，关键在政府。要进一步夯实州（地）、县两级政府对法律援助的财政保障责任，做到全额提取、拨付法律援助经费，尽快消除历史欠账，并在财政收入增长的同时，适时调整经费提取标准，保证法律援助经费也能同步增长；做好法律援助受援项目筹划工作，以项目为依托，积极争取中央财政、中国法律援助基金会的专项补助、项目资助；积极利用外援，争取国际组织、外国政府及民间机构对青海法律援助的资助；与内地发达地区建立法律援助对口帮扶关系，以偏远地区特别是青南地区为帮扶重点，在经费、办公设备、人员培训等方面寻求帮助；探索以发行彩票、建立省级法律援助基金会等形式筹措法律援助经费的新路径。
主要参考文献：
1、宫晓冰主编、郑自文副主编：《中国法律援助制度研究》[M]，中国方正出版社（北京）2004年版
2、刘伯林：《律师公证行业为社会主义新农村建设服务的做法与思考》[J]，《青海律师》2008年第4期
3、树人律师事务所：《积极履行法律援助义务面向弱势群体提供法律服务》[J]，《青海律师》2008年第2期
4、汇元律师事务所：《执业为民积极履行法律援助义务》[J]，《青海律师》2008年第2期
5、余巍：《试谈当前法律援助工作的问题与对策》[J]，《青海律师》2007年第1期
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| (签发：王惠荣 编辑：麻昌俊) |
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