农村土地流转,是在不改变农村土地所有权和农业用途的条件下,将土地经营权进行转移的行为。小平同志早在上世纪90年代初就指出我国农业要经历两次飞跃,第一次是家庭承包经营,第二次是土地规模经营。要形成农业第二次飞跃,必须进行土地流转。十七届三中全会，党中央审时度势,吹响了深化农村改革的号角,农村土地流转被定为改革的重点。如何促进我州农村土地流转,推进我州农业第二次飞跃,本人略谈浅见如下：
农村土地承包纠纷,特别是我州牧区草原流转承包纠纷逐年增多,可以说由来已久,但是每一个阶段都有其特点。近几年来,随着惠农牧政策的加强和落实,农牧区分工和劳动力转移就业的推进随着社会经济的发展,农牧民在解决温饱之后进而追求富裕,劳动力逐步向外转移,种养植业收入在家庭收入中所占比例越来越小,绝大部分家庭收入主要靠外出经商打工,相当部分家庭对农田种植、草原放牧抱应付态度,多收少收无所谓,有的甚至弃耕抛荒、弃牧。近几年来, 我州采取了一系列措施,耕地、草原抛荒有所好转,但是仍未解决根本问题,抛荒现象特别是季节性抛荒还比较严重。 国家在城镇化及基础建设过程中对土地、草原的大幅度征收、征用,再一次引起了农村土地、牧区草原承包纠纷案件的大幅攀升。据我州统计,2006年1月至2008年12月这一阶段,共计受理农村土地(其中包括草原流转、承包)承包纠纷12件,其中涉及农村土地、牧区草原承包流转纠纷的有8件,占农村土地、牧区草原承包纠纷案件的66％。从这三个年度看,呈逐年上升趋势,个别的县法院上升幅度竟达120％。此类案件审理过程中,法律规定不尽完善,适用政策较多,且由于农村土地、牧区草原对于绝大多数农牧民来说,是其生存的基本条件,很容易引起矛盾激化,社会不稳定,导致当事人累诉、缠诉、乃至赴省进京上访,社会影响极为恶劣。纵观近年来案件的特点,主要有以下特点：
一、土地、草原流转合同从内容到形式,都很粗糙,尤其是转让、转包、出租、互换、代耕、代牧合同,有相当一部分就是口头合同。大部分农牧户是为了避免抛荒,把承包地、草原以代耕、代牧和租赁的形式流转给邻居和亲朋好友, 流转规模比较小,且流转年限不长,流转效益没有很好体现。目前,整个农牧生产基本上还停留在家庭分散经营阶段。流转管理不规范,绝大部分农牧户土地、草原流转只有口头协议,没有签订流转合同,更谈不上合同鉴证,因此土地、草原流转纠纷时有发生。由于农牧民的文化素质及法律水平较低,或出于乡里乡亲之间的互相信任,许多合同不要说符合农村土地、牧区草原承包法规定的条件,甚至于不符合合同的基本格式。这些合同条文简略,内容模糊,有的连履行时间都没有约定。这些合同执行起来很容易产生矛盾。一旦发生争议,双方各自找来亲友作证,各说各话,审理起来很难把握事实真相。虽然不能苛求当事人的文化素质、法律水平,但是审理过程及审理结果要尽可能查明事实,因此此类案件审理难度较大。
二、关于弃耕、抛荒土地、草原承包流转的案件,这些案件大部分被告众多,农牧民认为其土地、草原是发包方分给的,自己耕种、放牧合理合法。弃耕、抛荒土地、草原包流转的案件从情理上看,似乎不应当有矛盾,因为作为承包方的当事人,主动放弃土地、草原承包经营权,不会再也不应当再主张其承包经营权。事实恰恰相反,此类土地、草原由于在弃耕、抛荒、草原承包流转没有办理土地自愿交回手续,不符合承包地交回发包方的条件,加之中央惠农政策的出台,国家在城镇化及基础建设过程中对土地、草原的大幅度征收、征用所带来的可得利益，弃耕抛荒、草原承包流转的原承包方以此为借口,向现在耕种土地、草原一方主张承包经营权。这里有一个很重要的原因,就是农村土地承包法草原法对弃耕抛荒、草原承包流转者的客观保护：承包方自愿交回承包土地、草原的，应当提前半年以书面形式通知发包方。该法规定与土地管理法互相冲突,该法规定：承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒、弃牧的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地、草原。而许多人认为,根据特别法优于普通法、后法优于前法的原则,应当适用农村土地承包法草原法。
三、涉及卖房时土地流转的案件也占有较大比例,在八十年代后期直至2000年之间,在农村小城镇建设时举家搬迁的农民很多,我们曾经做过简单调查,其中发现有几个山里的村民小组目前只剩下几户人家,不足原来户数的三分之一,且人口只有原来的五分之一,目前留下来的都是五十岁以上的农民。而农民举家搬迁后,常常会把房屋转让他人,然后把土地无偿交给购房者耕种。对于这一类购房后受让土地者,土地纠纷争议较大,且情绪极端对立。因为当初双方虽然订立了房屋买卖合同,也可能对土地转让进行了约定,但是极少会按照法律规定进行变更登记。现在卖房一方觉得自己手持土地承包合同和承包经营权证,所以理由十足,以当初没有办理变更登记、没有经过发包方同意为由,请求判令卖房一方退还土地。这一类案件依照法律判决容易,但是极易激化矛盾,造成社会不稳定,把失地的农民变成上访大军中的成员。
基于土地流转的矛盾容易激化,我们应当采取相应以下的方法和对策：
(一)严格遵守土地、草原流转原则
一是自愿原则。农牧民流转自己的承包地必须完全出于自愿,任何人不能强制农牧民流转土地、草原。二是依法原则。土地、草原流转必须严格遵守《土地法》和《土地承包法》、《草原法》等法律法规,特别要做到不得改变土地、草原集体所有性质,不得改变土地、草原用途,不得损害农牧民土地、草原承包权益。三是有偿原则。土地、草原是农牧民最基本的生产资料和生活保障,原则上要求进行有偿流转。在指导农村牧区土地、草原流转工作中,要正确把握流转的主体是农牧民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府, 流转的前提是依法、自愿、有偿,流转的形式可以在法律允许的范围内多种多样。
(二)广泛宣传土地草原承包和土地草原流转有关政策法规
要利用电视、报刊、资料等广泛宣传土地承包法草原法和土地草原流转等有关政策法规。要重点宣传农牧民承包土地就有耕种好土地的义务,经营利用好草场建设,抛荒两年发包方可以收回农牧民承包土地、草原,承包方给承包地造成永久性损害的要赔偿有关损失。通过宣传,促进那些劳动力转移的农牧户进行土地草原流转。
(三)全面落实土地承包经营权证书颁发工作
从源头上理清承包权人,从物权上确定承包经营权。过去可能由于部分农村、牧区干部责任心问题及文化素质较低,很多的承包合同内容在填写时,很不规范。常常有许多常识性错误,如发包方是村牧民小组,误写为村牧民委员会。也常常把承包方的姓名写错,很多的干部对土地草原名称随手乱写,四至界限都是空白,以至于当事人在主张权利时产生困难。此外在承包经营权证登记时,没有注意与承包合同书的内容吻合,对承包起止时间和土地草原名称书写不一。据悉我州政府现在已经着手对承包合同书和承包经营权证进行规范,培训了大批村干部,重新发放承包合同书和承包经营权证。果真如此,今后对农村牧区土地草原承包将会得以规范。
(四)全面落实各项强农惠农政策措施
一是要全面落实各项惠农补贴政策和农畜产品的收购政策,直接增加种地农牧民收入;二是要加强农田基本建设、草原建设,包括农田水利、道路、电力建设和基本农田改造、中低产田改良等,提高土地草场综合生产能力特别是适应规模种养植能力,从而提高生产效益;三是加大农牧业执法力度,包括农资打假、限价等,保护生产者利益。通过各项强农惠农政策措施的落实,提高农牧民耕种土地的积极性和耕作能力,为土地、草原流转和规模经营创造条件。
(五)维护合同的严肃性,保护合法交易的安全,严肃流转合同的执行效力,维护社会稳定。目前应当尽可能稳定当前的承包土地、草原现状,不能轻易改变土地、草原利用现状,否则可能引起农村牧区土地、草原承包关系较大的波动和社会的不稳定。对于以前交回土地、草原、抛荒、转包、出租、互换、转让的行为不能轻易否认其效力。我们在调查时,向部分农牧民了解,他们说,基本上每一户的土地草原都有不同面积的转包、出租、互换、转让(或其中之一项)之类现象。如果均以程序上欠缺为由支持反悔,可能法院受理此类案件将会激增。这也就是法院依法判决,却得不到当地群众的认可,社会效果不理想的原因。从法律上说,土地管理法草原法规定:承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地、草原;对于其它流转的只要不违背法律规定,是当事人的真实意思表示,就可以确认其转让效力的有效性。也些有人认为农村土地承包法草原法是特别法,应当优于土地管理法,其实他们忽视了一个非常重要的问题,即农村土地承包法草原法是民法,生效于2003年3月1日,没有溯及力。应当适用当时的法律,即适用土地管理法。
我们审理当然要符合法律,但是也要判决后的法律效果和社会效果的统一。从情理上讲,土地、草原收益不大时候,你放弃土地、草原;土地、草原现在收益较好了,你又要求返还,显然于情不合。从法律上讲,合同的有效成立,主要表现在双方当事人的合意,如果过分强调承包过程的程序,可能造成对部分当事人的不公。
(六)完善土地、草原解决纠纷机制,采取仲裁为主、诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。农村土地承包法草原法规定的土地、草原纠纷有四种解决方式:协商、调解、仲裁、诉讼。现实情况是当事人基本上都选择诉讼。协商、调解虽然有作用,但是因为土地、草原纠纷的双方矛盾冲突较烈,成功很少。仲裁由于政法部门重视程度不够,没有真正建立起仲裁委员会,仲裁形同虚设,或者有名无实。更谈不上进行仲裁了。从法律角度上说,仲裁应当是最好的选择。因为仲裁员可能是对农牧业政策熟稔的农村干部,也有法律方面的人士,主要的是这些人对农村的土地、草原纠纷熟悉,也了解当事人的心里,了解当地的风土人情,不仅可以从政策层面上予以决断,还可以从人情世故上说服当事人。如果单纯以诉讼来解决土地、草原纠纷,只是用法律来衡量是非,效果可能是叫好不叫座。因此建立起农村土地、牧区草原仲裁机构是当前解决土地、牧区草原纠纷的当务之急。
目前,农村土地、牧区草原性质呈现“二元化”现象,农牧民土地、草原随时可能被征收、征用,关于流转、征收及征用的相关法律法规相对滞后,政策又处于相对不稳定状态,因此,亟待从法律层面加以界定。
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