关键词： 劳动合同法贯彻实施具体问题调查研究
《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）已于2007年6月29日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，同日经中华人民共和国主席令第六十五号公布，自2008年1月1日起施行。该法实施迄今已近一年。《劳动合同法》在通过及公布前，经历了四次审议，吸引了国内社会各界乃至国外的眼光，引发了新中国立法史上前所未有的争议与讨论。在公布及实施后，社会各界围绕这部法律，继续进行着不同的研判与解读。企业界特别是涉外、涉港澳台企业和内地中小型非公有制企业纷纷采取五花八门甚至于违法的方式来应对这部法律的实施，如轰动一时的“华为事件”。 为了保障《劳动合同法》的顺利实施，避免社会上一部分人特别是企业界对该法的误判误读，国家立法机关、行政机关及部分专家学者通过媒体释疑解惑，予以引导。2008年9月，全国人大常委会决定对《劳动合同法》的实施情况进行执法检查。一部法律在实施尚不足一年时，即由最高国家立法机关组织开展执法检查，这在全国人大常委会执法检查历史上是少有的。2008年9月18日，国务院公布了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》，该条例自公布之日起施行。此举也足以表明最高国家行政机关对《劳动合同法》实施的重视程度。
青海地处西北内陆，属于欠发达地区，在《劳动合同法》公布及实施后，虽未发生引人瞩目的大事件，但该法实施中各方对其不同的解读及其应对措施仍然客观存在。本课题研究的主要目的、理论及实际意义在于，通过深入细致的调查，了解和把握《劳动合同法》在我省贯彻实施中存在的具体问题，分析问题产生的原因，找出解决问题的对策，为法律的顺利实施提供决策参考，以维护法律权威和国家法制统一；为制定实施《劳动合同法》的地方性法规或行政规章等规范性文件提供参考依据，以推动地方法制建设；为政府劳动保障行政部门和劳动关系主体双方构建和发展和谐稳定的劳动关系提供建设性意见和建议，以促进和谐社会建设。本课题采用理论与实际相结合的方法，以实证调查资料为支撑，从《劳动合同法》在我省贯彻实施的进展情况、贯彻实施中存在的具体问题及原因分析、更好地贯彻实施《劳动合同法》的对策建议等方面展开研究，以期提供较有价值的研究成果。
一、《劳动合用法》在我省贯彻实施的进展情况
（一）《劳动合同法》学习宣传情况
《劳动合同法》通过并公布以后，以政府劳动保障部门、司法行政部门、党委宣传部门、工会组织等为主体，从中央到地方，迅速掀起了一个学习宣传的高潮。
为做好《劳动合同法》的学习宣传，2007年下半年以来，中央有关部门相继下发了《关于做好<劳动合同法>贯彻实施工作的通知》（劳社部发〔2007〕29号）、《关于开展全国<劳动合同法><就业促进法>知识电视大赛的通知》（劳社部发〔2007〕38号）、《关于进一步加强<劳动合同法><就业促进法>普法宣传教育工作的通知》（劳社部发〔2007〕39号）、《关于开展<劳动合同法><就业促进法>宣传月活动的通知》（劳社部函〔2007〕238号）等一系列旨在加强对《劳动合同法》等相关法律学习宣传普及的文件。我省劳动保障、司法、宣传、工会等部门和组织积极响应、迅速部署、上下联动、协调配合，转发了中央相关学习宣传文件，同时结合本省实际，制定下发了一系列配套文件，推动《劳动合同法》的学习宣传活动进一步向纵深开展。
2007年9月，青海省劳动保障厅和青海省总工会在青海省委党校联合举办了两期《劳动合同法》培训班，各州地市劳动保障局、工会负责人，从事劳动关系、劳动保障监察、劳动争议调解仲裁工作的负责人，部分产业工会主席及省劳动保障厅机关各处室、所属事业单位160余人参加了培训。 《劳动合同法》公布之后，工会组织将其列为“五五”普法的重要内容，全省各级工会组织采取举办干部轮训班、岗位适应性培训班等培训方式，在工会干部和广大职工中学习宣传普及《劳动合同法》等相关法律知识。部分企业特别是国有大中型企业对《劳动合同法》的学习宣传普及比较重视，对相关部门如人力资源管理的工作人员普遍进行了培训。
2007年12月，青海省劳动保障厅、省委宣传部、省司法厅、省依法治省办、省总工会和西宁市政府等六部门联合部署开展了《劳动合同法》和《就业促进法》宣传月活动及“两法”知识竞赛，有近4万人次参加了知识竞赛。在宣传月活动期间，省劳动保障厅还组织召开了省垣部分大中型企业学习贯彻《劳动合同法》座谈会，以帮助社会各界尤其是用人单位正确解读法律，纠正恶意规避法律的错误认识和违法行为。
此外，相关部门和组织还通过省内各新闻媒体发表署名文章、专题访谈、法律解读和相关报道等形式，为《劳动合同法》的施行营造良好的社会舆论氛围。劳动保障行政部门还拟制了新的《劳动合同书》样本，并正在抓紧调研与《劳动合同法》配套衔接的地方性法规、规章。
（二）劳动用工情况
《劳动合同法》一大亮点就是进一步规范了劳动用工制度。相应的，《劳动合同法》的颁布与实施也促进了我省劳动用工的进一步规范化。
劳动合同签订率逐年提高。2006年，国家劳动保障部、全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会联合推出了全面推进劳动合同制度实施三年行动计划。自2006年初至2008年底，打算用三年左右时间，以每年提高10个百分点的进度，力争将劳动合同平均签订率从2006年的80%，提高到2008年底的100%，实现各类用人单位与劳动者普遍依法签订劳动合同。我省也制定了相应的实施方案，确定了与全国大致相同的工作目标。2007年，全省劳动合同签定率为78.7%。随着《劳动合同法》的生效施行，劳动合同签订率有明显提高。截至2008年7月，全省劳动合同签订率达到87%，比上年同期提高了近10个百分点。其中规模以上国有、集体控股企业劳动合同签订率为90%。针对建筑业、住宿和餐饮业等行业劳动合同签订率低的实际状况，劳动保障行政部门还制定了特殊行动方案，确定了更加具体的工作目标。根据2008年初召开的全省劳动和社会保障工作会议确定的目标，从2008年到“十一五”末，我省将力争使劳动合同签订率达到90%以上。
劳动用工备案制度全面推行。2007年6月，青海省劳动保障厅下发了《关于建立劳动用工备案制度的通知》（青劳社厅发〔2007〕51号），要求从2007年7月1日起，我省境内的各类企业、有雇工的个体工商户、民办非企业单位招用依法形成劳动关系的劳动者，以及国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，都应由用人单位到登记注册地的县级以上劳动保障行政部门办理劳动用工备案手续。同时实行了劳动用工年检制度。目前，这项工作正在全省积极稳妥推进，部分地区如海北藏族自治州已率先完成。
集体合同和平等协商制度稳步推进。集体合同和平等协商制度是规范企业劳动用工行为，维护劳动者和用人单位双方利益，构建和发展和谐稳定劳动关系的有力抓手。集体合同制度的推行与《劳动合同法》的贯彻实施互为依托、互相促进。目前，全省已建立集体合同制度的企业逾1300家，签订区域性集体合同近200份，覆盖企业近900家；签订行业性集体合同20余份，覆盖企业380多家。集体合同覆盖职工近16万人。全省有31个县（市、区）建立了协调劳动关系三方机制，多层次协调劳动关系的组织体系基本形成。
（三）劳动保障执法监察情况
2008年7月至8月，劳动保障行政部门会同公安、监察、民政、国土、卫生、工商、安监、工会等部门和组织，在全省范围内开展了为期一个月的整治非法用工打击违法犯罪专项行动，对劳动密集型中小企业、城乡结合部和乡村企业的劳动用工、职业卫生、安全生产、劳动合同签订和参加社会保险等情况进行了重点检查。共检查用人单位2569户，涉及劳动者5.45万人，查处各类劳动保障违法案件1103件，在保护劳动者合法权益等方面发挥了积极作用。
2008年5月，《青海省劳动保障监察条例》获得青海省第十一届人大常委会第三次会议通过。该条例在制定过程中适逢《劳动合同法》出台，条例草案在最后的修改及审议阶段，又依据《劳动合同法》的相关规定，进行了补充完善。该条例的出台，对于保证《劳动合同法》等相关法律法规的进一步贯彻实施，规范劳动保障执法监察工作，维护劳动者的合法权益，促进社会和谐与稳定，具有重要作用。
《劳动合同法》生效施行八个月之后，为了摸清用人单位遵守《劳动合同法》的实际状况，及时查处劳动用工中的违法现象，根据国家人力资源和社会保障部的相关通知要求，青海省劳动保障厅于2008年9月1日至9月30日在全省范围内开展了一次用人单位遵守《劳动合同法》情况的专项检查活动。此次专项执法检查，共检查用人单位1940户，涉及职工6.34万人。查出侵害劳动者权益案件607件，其中涉及劳动者切身利益规章制度违法30件；未依法签订劳动合同402件；违法解除或终止劳动合同5件；未依法支付工资102件；违法向劳动者收取押金，扣押档案、物品、身份证等13件；违法使用童工3件；未依法办理社会保险登记和缴费75件。对于查出的劳动用工违法案件，由劳动保障监察机构责令改正296件，责令补签劳动合同11306人，责令返还押金6.8万元，责令支付拖欠工资460.78万元，责令办理社会保险登记55户，责令清退童工3人；对违法行为提出警告8件，罚款2.1万元，向社会公布严重违法单位5户。
（四）劳动争议处理情况
随着《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》的生效施行，劳动争议案件特别是涉及劳动合同的签订、履行和解除的案件呈现大幅度上升的势头。
2007年，全省劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件476件，结案率达98%以上。2008年前三季度，全省劳动争议仲裁机构受理的劳动争议案件已超过400件，与去年同期相比，案件受理数上升了40%。而全国同比上升了30%。根据年底劳动争议案件一般都会有较大幅度增长的惯例，青海省劳动争议仲裁委员会办公室负责人预计，我省今年第四季度劳动争议案件将会比去年同期增长80%以上。
青海省劳动争议仲裁委员会办公室提供的2008年前三季度全省劳动争议处理情况统计资料显示，《劳动合同法》实施后，我省劳动争议案件呈现以下几个特点：一是非公有制企业劳动争议案件占有较高比例。在当期受理的案件总数中，公有制企业占10.96%，而非公有制企业则高达89.04%，其中仅私营企业即占65.75%。二是由劳动者一方提出申诉的占极高比例。以第三季度为例，在当期受理的案件中，仅有一例是由企业一方提出申诉的，其余均为劳动者一方提出申诉。三是集体劳动争议涉案人数多。在当期受理案件总数中，虽然集体劳动争议只占6.16%，但涉及职工人数却占到涉案劳动者人数的近五成。四是社会保险类案件超过劳动报酬类案件，跃居首位。在以往的劳动争议案件中，劳动报酬类案件特别是拖欠工资案件一直占据各类案件首位，但在《劳动合同法》实施半年之后，社会保险类案件首次超过劳动报酬类案件数量，且呈现出加速度增长的态势。五是因履行劳动合同的案件数量居多。在当期受理的案件总数中，因履行劳动合同的案件超过一半，占52.52%，因解除劳动合同的案件占25.34%，因签订劳动合同的案件占16.44%，因终止劳动合同的案件占5.48%，没有因变更劳动合同而受理的案件。值得注意的是，请求赔偿金的案件开始出现且数量有较大幅度增长，这是以往少见的。六是从案件处理结果看，劳动者一方胜诉和双方部分胜诉的案件大致各占一半，尚未有用人单位一方全部胜诉的案件。
二、《劳动合同法》在我省贯彻实施中存在的具体问题及原因分析
（一）对《劳动合同法》的学习宣传不够到位，理解和认识存在偏差
《劳动合同法》颁布实施以来，虽然各相关部门和组织采取多种形式进行了学习宣传普及，但仍有部分企业、个体工商户和劳动者特别是进城务工的农民工缺乏对《 劳动合同法》内容的了解或者正确理解。
1、部分用人单位对《劳动合同法》的学习研究不够，认识理解存在偏差。在我省，大型企业和中小型企业、公有制企业和非公有制企业对待《劳动合同法》的态度明显不同。总体上看，中小型企业特别是非公有制企业对《劳动合同法》的学习研究不够，认识不准确，理解有偏差。如认为签订劳动合同特别是无固定期限劳动合同会捆住企业手脚，不利于企业发展甚至拖跨企业；《劳动合同法》的实施将会大大增加企业成本，加重企业负担；《劳动合同法》明显向劳动者一方倾斜，会影响到企业内部人力资源管理，不利于企业的生存与发展，等等。
之所以出现上述理解和认识上的偏差，主要有以下几方面的原因：一是对无固定期限劳动合同的本意和相关规定缺乏了解和深入研究，误认为无固定期限劳动合同就是“铁饭碗”、终身制，签了就不能再解除。二是对所谓成本增加心存顾虑。笔者在调查中注意到，原来能够较好地执行《劳动法》的企业特别是国有大中型企业，并未感觉到《劳动合同法》实施之后，企业成本有明显增加。反倒是一些以前不好好执行《劳动法》的非正规用人单位，如果要实施《劳动合同法》，就要缴纳社会保险费用、支付经济补偿金、加班工资等等，的确会增加企业支出。但这只是将以前的违法行为显性化了，不能将此视为企业成本的增加。三是一些用人单位不能正确对待《劳动合同法》对劳动关系主体双方利益所作的平衡与矫正，没有意识到维护劳动者利益和维护企业利益的一致性，甚或原来的人力资源管理乃至于生产经营管理建立在粗放、粗野的基础之上，因而才对《劳动合同法》的贯彻实施持抵触态度。
2、部分劳动者对《劳动合同法》的内容缺乏了解。尽管《劳动合同法》与劳动者的切身利益息息相关，但仍有相当数量的劳动者对《劳动合同法》的内容所知甚少，一些在建筑、餐饮服务等行业中的小企业打工的农民工甚至对《劳动合同法》毫不知情。还有些劳动者对《劳动合同法》的某些规定同样存在理解上的偏差，如误以为只要拖着不与用人单位订立劳动合同，离开用人单位时就能拿到双倍工资；只要订立了无固定期限的劳动合同，用人单位就不能再解除；缴纳社会保险费自己不一定能享受到，与其每月从自己的工资中扣除，将来再享受，还不如现在就作为工资发放到手，等等。
产生上述问题的主要原因在于，《劳动合同法》的学习宣传普及仍然留有死角，部分行业企业未能做到全覆盖；一些劳动者文化素质和法律素质较低，维权意识不高；还有些劳动者急功近利，打工行为存在明显的短期化特征。
3、劳动者和用人单位对《劳动合同法》贯彻实施的效果预期不同。劳动者和用人单位普遍对《劳动合同法》的贯彻实施寄予厚望，但对这部法律贯彻实施的效果则有不同的预期。受访的劳动者中，有近四成人认为用人单位不会认真贯彻执行《劳动合同法》，而是想方设法规避法律的规定；有三成受访者则对《劳动合同法》贯彻实施的效果说不清楚。而受访的用人单位绝大部分都认为本单位能够认真贯彻执行《劳动合同法》，不存在大的违法行为，对该法贯彻实施的前景持乐观态度。
笔者认为，用人单位的这种心态并不能反映问题的实质。而劳动者对《劳动合同法》贯彻实施效果的预期则恰恰反映了《劳动法》颁布实施十多年来，这部法律在贯彻实施中所遭遇的尴尬境地。或许还蕴含了对政府劳动保障监察执法工作、劳动争议仲裁和审判等工作效果及其权威性的某种评价。
（二）部分用人单位存在违反、规避《劳动合同法》的行为
《劳动合同法》实施近一年来，总体情况是好的，大多数用人单位都能够认真贯彻执行，但不可否认，仍然有部分行业、用人单位在订立、履行、变更、解除和终止劳动合同、劳务派遣、非全日制用工等方面存在违反和刻意规避《劳动合同法》的行为，从而影响到这部法律的贯彻实施。而劳动者中也有少部分人默认所谓行规，漠视自身权益，纵容乃至配合用人单位违反、规避法律的行为。以下是劳动用工中存在的若干突出问题：
1、用工不签订劳动合同或订立合同不规范。虽然我省劳动合同平均签订率已接近90%，但这主要是靠大中型公有制企业特别是规模以上国有、集体控股企业的拉动，省内部分行业如建筑业、餐饮服务业、采矿业等使用农民工相对集中的行业，中小型非公有制企业和个体工商户劳动合同签订率仍然很低。据笔者调查测算，使用农民工较多的行业劳动合同签订率不超过30%。还有部分用人单位为了应付来自外部的检查或内部的询问，在《劳动合同法》即将实施前，匆匆与职工签订了劳动合同，但因未办理社会保险登记手续，也未到当地劳动保障行政部门办理劳动合同备案手续，因而不敢将劳动合同文本交给职工，而是由企业一手保管起来。有些企业在订立劳动合同时违反法律规定，随意向劳动者收取押金，扣押档案、身份证等物品。
分析上述问题产生的原因，一是建筑行业层层转包工程和包工头现象还未从根本上得到扭转，建筑行业主要使用农民工，施工的周期性和季节性较强，用人单位和劳动者都不愿意签订劳动合同。二是餐饮、旅馆、商品零售等服务性行业竞争激烈，人员流动频繁，员工大多这山望着那山高，频频跳槽，只要老板不拖欠工资，并不在乎是否签订劳动合同。此外，上述行业要为员工提供工作服装、工具等工作条件，或者为了留住员工，普遍存在收取押金、扣押身份证等物品的所谓“行规”，一些劳动者对此也予以默认。三是部分用人单位不愿为以前的违法行为埋单，又不想承担《劳动合同法》实施后在社会保险费缴纳、支付经济补偿金等方面将要增加的费用，还想应付相关部门的检查和职工的询问，只好虚与应对，与员工签订藏有猫腻的劳动合同。
2、刻意规避法律，滥用劳务派遣。《劳动合同法》实施前后的一段时间，我省部分企业也出现了以劳务关系、劳务派遣替代劳动关系、劳动合同，从而达到规避《劳动合同法》相关规定的新情况。其主要手法有以下几种：一是通过规模性裁员空出工作岗位后，再在原岗位使用劳务派遣工；二是把本单位职工分流到新组建的劳务派遣公司，再由劳务派遣公司派遣到原单位原岗位工作；三是与原来没有签订劳动合同但已使用数年的职工签订期限仅数月的劳动合同，待合同到期后即行终止或变更为劳务合同；四是将原来的全日制用工转为非全日制用工，不愿转换身份者即行辞退。
尽管用人单位规避法律的手段五花八门，但其背后的目的却出奇的一致，那就是逃避社会保险义务，降低用工成本。因为劳务派遣、非全日制用工均属于非正规就业，用人单位对劳动者承担的法律义务要大大低于正规就业人员。如果将劳动者的身份转换为劳务派遣工或者非全日制用工，仅仅是社会保险费用和解除劳动合同时的经济补偿金，用人单位就能节省下来不少。
3、一企“两制”，同工同酬难以完全落实。这种情况主要存在于国有大中型企业和部分事业单位、群团组织。国有大中型企业仍然存在改制不彻底、不到位与执行《劳动合同法》相互矛盾的困难。国有企业改制后，原来的老职工的身份在形式上变了，但实质上并未有多大改变；而后又增加了新的市场用工，新老职工同在一个企业，工作岗位虽然相同，但却因身份不同，导致工资报酬不同，福利待遇也不同，并且遗留下了下岗分流、买断工龄、经济补偿等一系列问题，增加了《劳动合同法》贯彻实施的难度。在《劳动合同法》颁布及实施后，又搀杂了劳务派遣工、非全日制用工等复杂因素，使得法律关于同工同酬的规定更加难以落实。部分事业单位、群团组织在一些常年性、固定性工作岗位上长期使用临时工、劳务派遣工，也存在同工不同酬的问题。
上述问题存在的根源主要在于观念和体制两个方面。劳动合同制度在我国正式实施已经超过二十二年，1994年颁布的《劳动法》也没有将劳动者划分为固定工、临时工等不同的身份，而是一视同仁。之所以在现实劳动关系中仍然存在职工身份上的不同，与人们根深蒂固的传统观念有密切关系，可以说，这是一种思想意识的惯性使然，更是对某些既得利益的留恋和维护。国有企业改制的不成熟、不彻底、不到位，以及相关法律法规存在的漏洞与缺位，则是造成上述现状的体制性原因。一方面，劳动用工的市场化和劳动力资源供大于求的现状增强了用人单位的强势地位，削弱了劳动者讨价还价的能力；另一方面，劳动者的组织化程度及其代表组织的话语权又太弱，加之地方政府为追求GDP增长而对资本的本能偏爱，一企“两制”、同工不同酬现象的存在和蔓延也就在情理之中了。
4、其他规避《劳动合同法》的行为。在国务院《劳动合同法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布施行前，用人单位规避《劳动合同法》的主要手段是滥用劳务派遣，《实施条例》公布施行后，社会对劳务派遣这种用工方式有了较清晰的认识，同时《实施条例》也对这种用工方式作了进一步的规制，因而滥用劳务派遣的做法有所收敛，但其他规避《劳动合同法》的招数又随之而来。笔者在调查中就遭遇到了以下规避法律的“新招数”：
其一，老板与员工“合伙”经营。某汽车修理店老板招用了数名工人，但他与工人签订的不是劳动合同，而是合伙合同——工人以其技术和劳务出资。双方约定由老板揽活，工人干活，每月给工人发若干生活费，年底根据每个人完成的工作量再结总帐。结果到年底结总帐时，老板说这一年干亏了，而亏损应该由全体合伙人共同负担。
其二，“一套人马两块牌子”。某老板注册了两家公司，但日常管理人员和普通员工都是一班人马，员工以前与A公司一年一签劳动合同，2007年底，老板又要求员工与B公司签订劳动合同。但两家公司仍旧是这套人马，员工闹不清楚自己到底是哪家公司的人。
其三，老板的亲属成立一家劳务公司，再给老板干活。某企业属高危行业，每年要定期进行设备检修。以前都是由企业从外面直接雇人干，现在则改为由企业老板的亲属先注册成立一个工程服务公司，然后再由该工程服务公司雇人为企业检修设备。值得关注的是，这家公司并没有固定的员工，只是在揽到活时才临时雇人去干。
其四，将原有职工“承包”、“托管”出去。有些用人单位将本单位的食堂、保洁、绿化、保安等服务性设施、工作业务连同原有的职工以“承包”、“托管”等名义交给其他公司如物业公司来做，职工与原单位的劳动关系随之解除。而这些承包公司大多数既没有办公地点，也没有固定资产，是名副其实的皮包公司。
用人单位采用的上述“新招数”，虽然各不相同，有些相互之间也没有必然的逻辑联系，但在仔细分析之后，不难发现所有这些招数都指向两个目标：一是尽量割断或模糊与劳动者的关系，或者说不与劳动者直接形成劳动关系；二是尽可能制造劳动者维权的障碍，或者说在发生劳动争议后，使劳动者搞不清到底跟谁建立了劳动关系，拖延时间，增加劳动者维权的难度和成本。
（三）劳动保障监察执法力度不够
上世纪90年代以来，随着《劳动法》等劳动保障法律法规的颁布实施，政府劳动保障监察执法工作逐步得到加强，但此项工作与经济社会发展的现实需要不相适应的问题并未得到根本解决。随着《劳动合同法》的颁布与实施，劳动保障监察执法工作面临着更为严峻的挑战。
1、机构设置与工作性质不相适应。劳动保障监察执法在性质上属于行政执法，执法主体应当是国家行政机关或者国家行政机关授权的部门或机构。但在我省，行使劳动保障监察执法权的机构既有行政机关及其所属部门，也有事业单位性质的机构，严格说来，有些执法机构的身份和性质是值得怀疑的。造成这种局面的原因从表象上看，是前些年各地方在机构改革时从当地的实际情况出发，来设置此类执法机构的。但从实质上说，这是国家行政执法权的人为割裂，是行政资源的“碎片化”。
2、人员配备与工作任务不相适应。笔者从青海省劳动保障厅监察处了解到，目前全省共设劳动保障监察执法机构24个，有专职劳动保障监察执法人员107人。这些机构和人员主要分布于西宁、海西、海北、黄南、海南、海东等地区，省内部分地区如西宁市所属各区县，玉树、果洛两个自治州还没有专门的劳动保障监察执法机构和人员。有些地区虽然有编制，但人员空缺。由于专职执法力量不足，而工作任务又十分繁重，执法人员穷于应付各种专项执法检查，受理投诉、申诉等，无暇开展日常巡查等监察执法工作。
3、工作条件与执法效率要求不相适应。受地区经济发展滞后、地方财政吃紧的影响，我省各级劳动保障监察执法机构特别是县级执法机构的工作条件十分落后。基层普遍缺乏车辆、油料、办公设备等必要的办公条件，也没有专项经费保障。我省很多地方地广人稀，交通不便，为了完成一些重要的工作任务，有时执法人员还要自掏腰包。这在一定程度上影响到执法人员的积极性和执法效率的提高。
4、人员素质与执法能力要求不相适应。劳动保障监察执法是一项政策性很强的工作，要求执法人员要具备较高的政策法律水平、行政管理知识、职业道德与技能。《劳动合同法》等法律法规的实施，将进一步增加劳动保障监察执法的范围，对执法人员知识构成和工作能力的要求会越来越高。但从总体看，目前我省劳动保障监察执法人员素质与上述要求还有较大距离。
（四）劳动争议处理存在薄弱环节
劳动争议处理特别是劳动争议仲裁与诉讼，是对权利人进行救济的最后关口，也是修复劳动关系、维护社会和谐稳定的重要环节。《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》实施以来，劳动争议案件大幅度上升，处理好劳动争议，对于更好地贯彻实施《劳动合同法》意义重大。相对于当前急遽上升的劳动争议案件，我省劳动争议处理还存在一些薄弱环节。
1、劳动争议仲裁机构办案人员严重不足。按照有关法律规定，劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。但在实践中，劳动争议仲裁委员会是一个虚设机构，没有人员编制，只下设办公室，处理日常事务，具体案件由仲裁庭或仲裁员处理。劳动争议仲裁委员会虽然有兼职仲裁员，但作用难以发挥，大量的劳动争议案件实际上主要靠劳动争议仲裁委员会的专职仲裁员来处理。青海省劳动争议仲裁委员会办公室提供的最新统计数据显示，全省专职仲裁员只有10名，其中省一级3名，但不办案；西宁市3名，承担着全省三分之一的办案工作量；其余海西2名，海东、格尔木各1名。2008年预计全省受理案件数量将超过1000件，实际承担办案任务的7名专职仲裁员年人均办案将超过142件——这显然是难以完成的工作量。实际上，大量的案件是由劳动保障行政部门相关机构的工作人员兼职处理的。
2、仲裁工作人员的素质亟待提高。尽管全省专职仲裁员奇缺，但其流动性却很高，这给通过业务培训来提高其专业知识水平和办案能力带来了不小的困难。至于兼职的仲裁工作人员，不论是劳动保障行政部门内部的还是外聘的，除少部分律师和专家学者外，业务素质很难令人满意。由于仲裁工作人员自身素质不高，加之办案人手不够，导致一些案件不能受理和办案质量不高，容易引发当事人的不满。
3、劳动争议处理中的地方保护主义难以根除。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，上下级之间也没有隶属关系，对于一些敏感案件的处理，极易受到地方政府的干预。即使是基层人民法院，有时也难以完全抵挡地方保护主义的干扰。笔者在调查中即遇到了一件较典型的事例：在我省某县打工的两位劳动者与用人单位因支付工资及解除合同发生争议，向当地劳动争议仲裁机构申请仲裁，仲裁机构以申诉人提供的证据不足以证明双方存在劳动关系为由裁决不予受理；劳动者又持仲裁机构的裁决书向当地人民法院起诉，该县人民法院立案庭工作人员告知不予立案，但又不出示任何不予立案的书面文书。从程序角度讲，此举将直接剥夺当事人的诉权，况且也与《劳动争议调解仲裁法》第二十九条的规定及最高人民法院的相关司法解释相悖。 作为人民法院的司法工作人员，出现这样的常识性错误是异乎寻常的。
三、我省贯彻实施《劳动合同法》的对策建议
通过对我省贯彻实施《劳动合同法》情况的前期调研，笔者认为《劳动合同法》在完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐与稳定方面，已得到社会的普遍认同，对《劳动合同法》的某些误判误读也得到一定程度的澄清和纠正，《劳动合同法实施条例》已颁布实施，全国人大常委会组织的《劳动合同法》执法检查正在部分省（自治区、直辖市）展开，应当说当前正是推动《劳动合同法》贯彻实施的良好时机。我省应当紧紧抓住当前的有利时机，在推进《劳动合同法》的贯彻实施上取得新突破。
（一）继续加大《劳动合同法》的学习宣传普及力度
——进一步提高认识特别是各级政府和执法部门的思想认识。党政领导干部对《劳动合同法》的认知和重视程度，是能否贯彻实施好这部法律的重要因素。要充分认清《劳动合同法》的贯彻实施对调整优化产业结构，提升产业发展水平，提高政府依法行政能力的重要意义，以更加积极主动的态度来对待《劳动合同法》的实施。
——正确引导用人单位全面理解、把握并认真执行好法律。用人单位是贯彻执行《劳动合同法》的关键主体。各级政府特别是劳动保障行政部门、工商行政管理部门、企业家协会及行业组织等要共同携手，积极引导用人单位特别是个体私营企业准确全面的理解和把握法律内容，树立守法意识，纠正错误做法，消除不良影响，并对照《劳动合同法》的要求，梳理企业内部的规章制度，完善人力资源管理，规范劳动用工行为。
——加强对劳动者的普法宣传教育。负有对劳动者教育培训职责的部门特别是各级工会组织，要通过各种途径和形式，在广大劳动者尤其是农民工中进行持久不断的普法宣传教育，帮助劳动者学法、懂法、守法、用法，增强其维护自身合法权益的意识和能力，同时也教育劳动者树立正确的就业观念和良好的职业道德。
（二）进一步加大劳动保障监察执法的力度
——不断加强劳动保障监察执法机构特别是基层监察执法机构建设。尽快解决基层专项经费无保障的问题，逐步完善基层工作条件，进一步充实基层监察执法力量，将工作重心从临时性、应急性的 执法检查逐步转向日常巡查、定期检查等规范化的监察执法上来。
——严肃查处违反、规避《劳动合同法》的行为。劳动保障监察执法机构要通过多种渠道，及时了解、收集用人单位的劳动用工信息，及时发现和纠正规避、违反《劳动合同法》的行为，对典型案件要公开曝光，对严重违法行为要敢于下“猛药”，必要时移送司法机关追究其刑事责任。
——建立健全劳动保障监察执法联动机制。劳动保障监察执法机构要与劳动保障行政机关其他部门、机构之间，劳动保障行政机关要与政府工商行政管理、公安、税务、安监、卫生等机关、部门之间，各级政府要与工会、妇联、共青团等群众组织之间建立起信息互联共享、制度相互衔接、措施相互配合的监察执法工作联动机制。
（三）不断提高处理劳动争议的效率和质量
——注重发挥基层调解组织的作用。企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、乡镇司法所等在调解民间纠纷、劳动争议方面发挥着重要作用。各级政府、工会组织要重视这些基层调解组织的建设，帮助指导基层调解组织的调解工作，分流劳动争议仲裁委员会和人民法院处理劳动争议案件的压力，以维护社会和谐稳定。
——充分利用好各种社会资源。劳动争议仲裁委员会要想避免陷入仅靠专职仲裁员单打独斗的被动局面，就要充分利用好律师、专家学者等社会资源。通过体制机制创新，搭建与律师协会、律师事务所、高等院校、研究机构等社会力量之间合作的平台，让社会资源在劳动争议处理中发挥应有的作用。
——加强劳动争议仲裁机构建设。《劳动争议调解仲裁法》的颁布实施，加重了劳动争议仲裁机构的工作。为适应《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》颁布实施后的现实需要，应当通过增设机构、增加人员编制、增加办案经费、加大对仲裁工作人员培训力度等途径和措施，进一步加强劳动争议仲裁机构建设。
（四）加强劳动关系协调机制建设
——继续推进平等协商和集体合同制度。要以涉及职工切身利益的事项如收入分配、福利待遇等为重要协商内容，在不同层面上展开协商。注重在行业、产业开展以工资集体协商等为重点的专项平等协商，着力推进建筑、餐饮、矿山、商品零售等劳动密集型行业的平等协商和集体合同工作。各级工会组织要重视监督检查已签约集体合同的履行情况，及时纠正违约行为，保障集体合同的各项规定落到实处。
——深入开展创建劳动关系和谐企业。创建劳动关系和谐企业，是构建和发展和谐稳定的劳动关系的着力点和好抓手。要建立健全创建活动的领导机构和工作机构，明确创建活动的指导思想、目标任务、创建标准、评审表彰程序等工作流程，形成党政领导重视、各方协作配合、企业和职工积极参与的工作格局。
——进一步建立健全劳动关系三方协调机制。要巩固现有劳动关系三方协调机制建设成果，注重发挥好三方协调机制的效用。要着力推进县（区、市）、乡镇（街道）两级和农民工相对集中地方三方协调机制的建立健全，使三方协调机制尽可能向基层延伸。要进一步创新政府、企业、工会三方协调劳动关系的组织形式和工作方式，使这一机制成为推动《劳动合同法》贯彻落实，促进劳动关系和谐稳定的有效载体。
致谢与说明：
1、本课题的调研得到了青海省总工会有关部门、青海省劳动和社会保障厅有关部门、青海省劳动争议仲裁委员会办公室、西宁市城北区人民法院民事审判庭、青海省水利水电集团公司等部门和企业的大力支持与协助，特此致谢！
2、本课题所引用的数据、案例等资料，除在注释中注明的以外，均来自于上述部门、企业提供的内部资料，特此说明。
参考文献：
〔1〕《<中华人民共和国劳动合同法><中华人民共和国劳动合同法实施条例><中华人民共和国劳动争议调解仲裁法>》〔S〕.北京:中国法制出版社,2008.
〔2〕杨景宇 信春鹰:《中华人民共和国劳动合同法解读》〔M〕.北京:中国法制出版社,2007.
〔3〕乌日图:劳动合同法:要理直气壮地贯彻实施——写在劳动合同法执法检查前夕〔J〕.《中国人大》,2008.18.
〔4〕穆东升:全面贯彻落实科学发展观,进一步推进劳动关系协调机制建设〔J〕.《青海工运》,2008.6.
〔5〕《青海省工会理论政策研究优秀论文（调研报告）集》（2007年度）.青海省总工会研究室 青海省工运理论研究会编(内部资料). |
